Il Comune può demolire un'opera autorizzata da titolo edilizio valido? Ecco quando l'ordinanza è illegittima!

Un’ordinanza di demolizione può essere annullata? A quanto pare si.
L’articolo tratta un caso molto interessante dove un comune impone ad un società la demolizione di un impianto per la produzione di calcestruzzo situato in zona agricola. Il TAR accoglie il ricorso della società, affermando che le opere originarie erano state realizzate sulla base di regolari titoli edilizi mai annullati e che, pertanto, non potevano essere considerate abusive. Di conseguenza annulla l'ordinanza di demolizione, precisando che un'opera legittimamente autorizzata non diventa abusiva solo perché inutilizzata o priva di manutenzione. Il Comune, qualora intendesse adottare nuovi provvedimenti sanzionatori per i manufatti recentemente collocati, dovrà procedere sulla base di un’istruttoria e di una motivazione adeguata.

Il caso

Una società di Calcestruzzi nel 2019 aveva acquistato da una precedente impresa un impianto destinato alla frantumazione, selezione e lavaggio degli inerti, oltre alla produzione di calcestruzzo realizzato negli anni Novanta con autorizzazioni comunali. Dopo un sopralluogo effettuato nel 2023, il Comune ha ritenuto che nell'area fossero presenti opere prive di titolo edilizio e ha ordinato la demolizione di tali manufatti. La società ha impugnato il provvedimento davanti al TAR Sardegna, sostenendo che le principali strutture erano già autorizzate e che le nuove installazioni costituivano semplici sostituzioni di opere preesistenti, senza modifiche sostanziali. Inoltre ha evidenziato di aver richiesto l'accertamento di conformità per alcune di queste opere, domanda poi respinta dal Comune.

Titolo edilizio valido: quando il Comune non può ordinare la demolizione

Il TAR per la Sardegna ha accolto il ricorso principale della società, annullando l’ordinanza di demolizione e precisando come dagli atti impugnati emerge “(…) che i suddetti manufatti furono realizzati dalla dante causa dell’odierna ricorrente sulla base di titoli edilizi rilasciati dallo stesso Comune *** *** che ora ne ingiunge la demolizione (…)”.

Inoltre “(…) come sempre affermato dalla giurisprudenza amministrativa, non può essere disposta la demolizione delle opere realizzate in base a un titolo se non previo ritiro in autotutela, sussistendone i presupposti, del titolo medesimo” (…). Difatti nessun dato normativo o giurisprudenziale consente di sostenere che un manufatto, correttamente ultimato secondo previsioni progettuali approvate dal Comune mediante il rilascio di un titolo edilizio, possa successivamente “diventare abusivo” per desuetudine ovvero per difetto di manutenzione, come sostiene la difesa comunale, la quale, tra l’altro, da appello a un dovere del titolare della concessione rimettere i luoghi in ripristino a fine attività che non trova riscontro nel tenore testuale dei titoli edilizi a suo tempo rilasciati in favore della dante causa dell’odierna ricorrente. (…) Difatti, come correttamente evidenzia la difesa di parte ricorrente -quand’anche si volesse ritenere originariamente necessaria (una) deroga consiliare, il che non è pacifico ove si consideri che il Comune di *** *** era (ed è tuttora) privo di una zona urbanistica specificamente deputata a ospitare impianti artigianali/industriali- in ogni caso l’annullamento della relativa deliberazione consiliare, tipico atto presupposto, non ha automaticamente privato di efficacia i titoli edilizi successivamente rilasciati e mai ritirati in autotutela.”

Per un'opera realizzata sulla base di un valido titolo edilizio non può essere disposta la demolizione senza che quel titolo venga prima annullato o ritirato in autotutela dal Comune, ove ne sussistano i presupposti.
Un manufatto legittimamente costruito non diventa abusivo solo perché è inutilizzato, in stato di abbandono o privo di manutenzione.
Inoltre, il Comune non può imporre un obbligo di ripristino dei luoghi a fine attività se tale obbligo non è previsto nei titoli edilizi rilasciati.
Infine, anche l'eventuale annullamento di un atto preliminare (come una delibera del Consiglio comunale) non fa decadere automaticamente i successivi titoli edilizi, che resterebbero comunque validi finché non vengono espressamente annullati in autotutela.

Un’opera realizzata sulla base di regolari autorizzazioni non può essere trasformata automaticamente in un abuso edilizio solo per il mancato utilizzo nel tempo o per l'assenza di manutenzione.

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FAQ TECNICHE: Titolo edilizio valido: quando l’ordinanza di demolizione è illegittima

Un Comune può ordinare la demolizione di un’opera realizzata con un titolo edilizio valido?
Non può qualificare automaticamente come abusiva un’opera realizzata conformemente a un titolo edilizio ancora efficace. Secondo il principio richiamato dal TAR Sardegna, qualora l’Amministrazione intenda contestare la legittimità del titolo, deve preliminarmente valutarne il ritiro in autotutela, ove sussistano i relativi presupposti. La demolizione non può quindi sostituire l’atto di autotutela.

Che cosa si intende per titolo edilizio nel caso esaminato dal TAR Sardegna?
Si tratta dei titoli rilasciati dal Comune alla precedente proprietaria dell’impianto per la realizzazione dei manufatti. Il TAR considera rilevante il fatto che tali titoli non fossero stati successivamente ritirati in autotutela. [Verificare specifica identificazione e numero di ciascun titolo edilizio negli atti della sentenza prima della pubblicazione.]

Il mancato utilizzo di un manufatto può trasformare un’opera legittima in un abuso edilizio?
No, non secondo il principio affermato nella pronuncia analizzata. L’inutilizzo, la desuetudine o il difetto di manutenzione non costituiscono, di per sé, un titolo giuridico sufficiente per trasformare un’opera originariamente legittimata in un manufatto abusivo. Occorre verificare eventuali specifiche prescrizioni contenute nel titolo.

Che ruolo ha l’annullamento in autotutela del titolo edilizio?
L’autotutela costituisce il passaggio amministrativo necessario quando il Comune intende rimuovere gli effetti di un titolo edilizio che ritiene illegittimo. La disciplina generale è contenuta nell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, fermo restando che l’applicazione concreta deve essere verificata in relazione alla natura e alla data dei titoli interessati.

L’annullamento di una delibera comunale precedente rende automaticamente inefficace il titolo edilizio successivo?
Non necessariamente. Nel caso esaminato, il TAR ha escluso che l’annullamento dell’atto presupposto avesse automaticamente privato di efficacia i titoli edilizi successivamente rilasciati e mai ritirati in autotutela. La relazione tra atto presupposto e titolo edilizio deve comunque essere verificata sulla base degli specifici provvedimenti e del loro contenuto.

Come deve procedere il Comune quando nell’area sono presenti sia opere autorizzate sia manufatti successivi privi di titolo?
L’Amministrazione deve distinguere analiticamente le opere originariamente assentite dai manufatti successivamente realizzati o modificati. Per questi ultimi occorre accertare titolo, consistenza, epoca di realizzazione e conformità urbanistico-edilizia. [Integrare esempio applicativo] con una ricostruzione cronologica dei titoli e delle opere rilevate nel sopralluogo.

Qual è l’errore da evitare nell’adottare un’ordinanza di demolizione?
L’errore principale consiste nel considerare abusiva un’opera originariamente autorizzata senza confrontarsi con il titolo edilizio che ne ha legittimato la realizzazione. Prima di ordinare la demolizione occorre ricostruire la sequenza amministrativa, verificare l’efficacia dei titoli e distinguere le opere autorizzate da eventuali interventi successivi privi di titolo.