Intervento su immobile preesistente: ristrutturazione o nuova costruzione?

Quando un intervento su un immobile preesistente può essere qualificato come ristrutturazione edilizia e quando, invece, integra una nuova costruzione, con rilevanti effetti sanzionatori? In una recente sentenza, il Tar Lazio ribadisce che la ristrutturazione presuppone la possibilità di individuare con certezza sagoma e cubatura originarie dell'edificio. In assenza di prove rigorose sulla consistenza del manufatto preesistente, la ricostruzione su ruderi o edifici diruti è sempre qualificabile come nuova opera, con onere probatorio integralmente a carico del privato.

Intervento su immobile preesistente: la corretta qualificazione

Come si inquadra, a livello edilizio, un intervento di ricostruzione su ruderi o su di un edificio già da tempo demolito? Può rientrare nel novero della ristrutturazione edilizia (cd. ristrutturazione ricostruttiva) o si tratta di nuova costruzione?

Il chiarimento è necessario perché a seconda del tipo di intervento, scattano poi sanzioni diverse previste dal Testo Unico Edilizia: ecco perché la sentenza 8814/2026 del Tar Lazio è piuttosto interessante per dirimere la 'nebbia' che spesso c'è su questo tipo di lavori.

Il caso: struttura edificata su una fondazione

L'oggetto del contendere è rappresentato da un "manufatto a forma regolare dalle dimensioni lorde in pianta pari a circa m 12 per m 9 e altezza dal piano del calpestio pari a circa m 2.84. La struttura è stata edificata su una fondazione, presumibilmente in cemento armato, la quale fuoriesce dal piano di campagna di circa 35 cm. L’opera risulta realizzata in muratura mista, con mura perimetrali tamponate attraverso laterizio forato in cemento vibro-compresso, mentre la struttura portante, costituita da colonne e cordoli di raccorda, è stata realizzata in calcestruzzo presumibilmente armato. La copertura si presenta piana, a terrazzo, ed è stata realizzata tramite tavelloni a pignatte. Il corpo di fabbrica principale è stato altresì dotato di due porticati, il primo fronteggiante la pubblica via, di lunghezza pari a circa m 2,95 e larghezza pari a circa m 9, mentre il secondo, collocato sulla parte opposta rispetto al primo, presenta una lunghezza di circa m 9e una lunghezza di circa m 4,40. La copertura del porticato è sorretta da colonne in calcestruzzo e realizzata tramite pignatte e tavelloni. Il manufatto si presenta allo stato grezzo privo di infissi e rifiniture e internamente già tramezzati”.

Ricostruzione di manufatto preesistente: è una ristrutturazione edilizia?

Il secondo motivo di ricorso si incentra sulla qualificazione dell’intervento edilizio contestato, che, ad avviso della ricorrente, non avrebbe natura di nuova costruzione come invece ritenuto dal Comune, in quanto “il manufatto era preesistente e ricalcante per superficie e volumi il rudere insistente in loco da tempo immemore”.

Si tratterebbe, dunque, di ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380 del 2001, posta in essere dalla ricorrente in modo tale da preservare le “caratteristiche funzionali o identitarie coincidenti con quelli del corpo di fabbrica preesistente”.

I presupposti della ristrutturazione: cubatura e sagoma del fabbricato devono essere individuabili

Secondo il Tar Lazio, questa non è una ristrutturazione. Infatti, come affermato dal Consiglio di Stato, "il concetto di ristrutturazione postula che sia possibile individuare, in maniera pressoché certa, l’esatta cubatura e sagoma d’ingombro del fabbricato su cui intervenire; solo se è chiara la base di partenza è possibile discutere l’entità e la qualità delle modifiche apportabili. Pertanto, costituisce nuova opera la ricostruzione su ruderi o su di un edificio già da tempo demolito (anche in parte) o diruto".

Immobile preesistente: mancano le prove

Ebbene, nel caso di specie, la ricorrente, pur essendone onerata (cfr. Cons. St., Sez. VI, 25 settembre 2024, n. 7770; Cons. St., Sez. VI, 18 dicembre 2023, n. 10933), non ha fornito in alcun modo la prova di quale fosse la consistenza del preteso “manufatto già preesistente in loco e da tempo immemore e sicuramente ante 1967”, onde dimostrare che gli interventi eseguiti su di esso dovessero essere qualificati alla stregua di ristrutturazione edilizia e non di nuova costruzione come ritenuto nel provvedimento impugnato.

Anzi, tenuto conto, da un lato, degli elementi addotti nel ricorso e, dall’altro dei consolidati approdi giurisprudenziali in tema di prova della risalenza dell’edificazione (cfr., ex multis, Cons. St., Sez. II, 19 gennaio 2026, n. 412, secondo cui “la prova deve essere rigorosa e fondarsi su documentazione certa e univoca e comunque su elementi oggettivi, dovendosi, tra l’altro, negare ogni rilevanza a dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà o a semplici dichiarazioni rese da terzi, in quanto non suscettibili di essere verificate”), è la stessa mera preesistenza del manufatto – a prescindere dalla sua consistenza – a doversi ritenere non adeguatamente dimostrata.

In definitiva, la ricorrente non ha provato l’esistenza dell’immobile in data anteriore al 1967 e, tanto meno, la sua consistenza originaria, il che preclude, in ogni caso, la qualificazione dell’intervento edilizio contestato in termini di “ristrutturazione edilizia”, qualificazione che è possibile solo ove vi siano elementi sufficienti a dimostrare le dimensioni e le caratteristiche dell’edificio da recuperare.

FAQ TECNICHE: Ricostruzione di immobile preesistente: ristrutturazione o nuova opera?

Quando un intervento può essere qualificato come ristrutturazione edilizia?
La ristrutturazione edilizia è configurabile solo se sono chiaramente individuabili sagoma, volumetria e consistenza dell’edificio originario. Solo partendo da una base certa è possibile valutare le modifiche ammesse ai sensi dell’art. 3 del d.P.R. 380/2001.

La ricostruzione su ruderi rientra nella ristrutturazione?
No. Secondo la giurisprudenza consolidata, la ricostruzione su ruderi o su edifici demoliti o diruti costituisce nuova costruzione. Ciò vale anche se il nuovo manufatto ricalca, in parte, superficie o volumi presunti dell’edificio preesistente.

Qual è il ruolo della prova della preesistenza dell’immobile?
La prova è decisiva e grava interamente sul privato. Occorre dimostrare in modo rigoroso non solo l’esistenza del manufatto, ma anche la sua esatta consistenza originaria.

Sono sufficienti dichiarazioni sostitutive o testimonianze?
No. Il Consiglio di Stato esclude valore probatorio a dichiarazioni di terzi o atti di notorietà. La prova deve fondarsi su documentazione certa, oggettiva e verificabile.

Quali sono le conseguenze di una errata qualificazione dell’intervento?
Se l’opera è qualificata come nuova costruzione anziché ristrutturazione, si applica un regime sanzionatorio più grave.
In mancanza di prova sulla preesistenza ante 1967, l’intervento non può beneficiare del regime edilizio più favorevole.

LA SENTENZA E' SCARICABILE IN ALLEGATO