L’evoluzione normativa segue le leggi della sostenibilità, il mercato saprà adeguarsi?

Sul fronte delle opere pubbliche si è attivato un processo, soprattutto dal punto di vista normativo, che per molti aspetti mette al centro la questione della sostenibilità.

Tuttavia, non bastano leggi e normative, bisogna operare una rivoluzione del settore a tutti i livelli, partendo proprio dalla Pubblica Amministrazione.

L'intervista a Francesco Karrer, esperto di pianificazione territoriale, urbanistica ed ambientale e di settore, già presidente del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici.

La questione ambientale e il quadro normativo: uno scenario in evoluzione

Francesco Karrer resta un attento osservatore dell’evoluzione legislativa e grazie alla sua lunga esperienza di studioso, di consulente normativo, così come per il suo ruolo di presidente del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici ricoperto in passato, ci aiuta a comprendere meglio quanto stia avvenendo e quali siano gli aspetti più innovativi.

«È molto importante guardare al quadro di insieme, collegare i diversi provvedimenti tra loro, cercarne la coerenza e così arrivare anche a cogliere in quale modo l’eventuale innovazione impatti sulla fattibilità di un cambiamento virtuoso. Oggi siamo di fronte a quella che potremmo definire una necessità di modifica, sotto la spinta determinata dal Next Generation EU e di conseguenza dalla necessità di raggiungimento degli obiettivi previsti dal PNRR. Da questa spinta e per rendere concreti gli indirizzi dell’Unione europea, ci si è avviati verso una sempre maggiore attenzione alla sostenibilità, ai suoi principi, a come renderla un fattore fondamentale all’interno delle regole e delle procedure riguardanti i contratti pubblici. Da qui la maggiore urgenza a intervenire sul Codice, i Decreti semplificazione e le Linee guida operative del MIMS, dove la questione ambientale è trasversale ed è oggetto di tutti i provvedimenti. Anche grazie al contributo del mondo dei produttori dei materiali e servizi e delle loro associazioni, tra cui l’AIS, l’Associazione Infrastrutture sostenibili. In particolare in materia di pianificazione e di progettazione, il quadro normativo è destinato a mutare soprattutto per quanto riguarda gli strumenti di analisi a monte delle scelte di progetto, come nel caso della Relazione di sostenibilità prevista dal progetto sulla Disciplina delle costruzioni. Resta ovviamente aperta la questione relativa alla capacità del mercato di adeguarsi rapidamente a queste innovazioni. E per mercato intendo sia la capacità della Pubblica amministrazione di mettere in campo competenze adeguate e di superare le persistenti resistenze a cambiamenti così radicali, sia una certa lentezza ad adeguarsi da parte del mondo della progettazione e delle imprese. E questo non solo per le caratteristiche del nostro sistema di offerta, strutturalmente fragile e basato sulle PMI, ma anche per la permanenza di elementi di incertezza di tipo tecnico».

Il Life Cycle Assessment e l’importanza di strumenti oggettivi di valutazione

Può fare un esempio?

«È questo un tema che attiene a una questione più generale e che riguarda la necessità di guardare all’attuale processo evolutivo della normazione nel suo insieme, ad esempio senza sottovalutare quanto già in corso di dibattito e di discussione, come nel caso del Testo unico relativo alla Disciplina delle Costruzioni. Un percorso parallelo che non può essere ignorato e che va ricondotto a coerenza e a unitarietà nei principi, così come nell’articolazione delle regole. Ed è qui che possiamo riscontrare delle criticità che possono avere un'incidenza non marginale in termini di attuazione degli obiettivi riguardanti un concreto miglioramento e ampliamento delle performance relative alla sostenibilità non solo ambientale. Mi riferisco al ruolo del ministero della Transizione ecologica, ex ministero dell’Ambiente, in materia di CAM, là dove si tratta di valutare l'interrelazione tra la performance di un materiale e quello più complesso, ma più corretto, della reale sostenibilità dell’opera nel suo complesso. Qui si gioca una partita importante, ad esempio per quanto riguarda i diversi settori produttivi rispetto ad alternative soluzioni tecnologiche. Una seria impostazione richiede di fare chiarezza e di disporre di strumenti di valutazione e di verifica in grado di analizzare l’intero ciclo di vita di edifici e infrastrutture dal punto di vista della durabilità, della resistenza, della sicurezza. Richiamare e mettere al centro il tema del Life Cycle Assessment costituisce pertanto un elemento centrale del processo in corso. È in questo modo che si fa crescere la consapevolezza dell’importanza di inserire nuovi termini di misura in grado di cambiare le priorità del quadro nel suo insieme, mettendo realmente al centro la sostenibilità».

Il contributo tecnico dell'Associazione Infrastrutture Sostenibili - AIS 

Da questo punto di vista si registrano virtuose convergenze sia di analisi sia di proposte da parte di associazioni che la vedono coinvolto a livello di Comitato scientifico, quali ad esempio AIS e Federbeton, di cui è presidente. Convergenze che stanno producendo effetti positivi sul piano sia dell’interlocuzione con MIMS e Transizione ecologica sia dell’elaborazione di documenti e provvedimenti normativi riguardanti le infrastrutture e gli appalti pubblici..

«Quanto proposto da AIS, soprattutto sotto due punti vista, quello del metodo e quello dell’evidenziare l’esistenza di strumenti concreti in grado di passare da dichiarazioni di principio a una reale fattibilità, costituiscono delle importanti innovazioni. Va dato atto al MIMS di averne colto il valore e di averle poste al centro di questo processo innovativo. Quel che va sottolineato rispetto all’evoluzione in corso, è soprattutto il fatto che con queste innovazioni si danno indicazioni precise affinché i capitolati di appalto siano disciplinati alla luce della misurazione delle prestazioni ambientali. Così facendo si incentiva una nuova cultura della progettazione. Più complessa appare la questione relativa ai CAM dove a mio parere è necessario individuare criteri e parametri in grado di contemplare la sostenibilità in una logica complessiva facendo riferimento all’opera nel suo insieme e non solo alle prestazioni dei materiali e delle diverse soluzioni tecnologiche e costruttive possibili».

Partenariato di innovazione e qualificazione delle stazioni appaltanti

C’è un altro aspetto sul quale ci interessa la sua opinione e riguarda il richiamo forte a nuove forme di affidamento dei lavori pubblici e tra questi l’invito a valutare e ad ampliare il ricorso al “partenariato di innovazione”. Un richiamo che anche in questo caso riprende una delle proposte di AIS inserite nel Position Paper dedicato al Next Generation Eu, e che lei ha studiato e caldeggiato…

«Ovviamente questa scelta va condivisa e apprezzata, anche se devo dire che siamo di fronte a un tema annoso e sul quale, chi si batte da anni per allargare la partecipazione del contributo privato alle opere pubbliche, conserva numerose e ricorrenti delusioni. E quindi anche un certo scetticismo. Tuttavia va data ancora fiducia, soprattutto in quanto la scelta di insistere su queste nuove forme di affidamento da parte del MIMS appare sostenuta da una consapevolezza dell’utilità di collegare queste modalità di appalto al raggiungimento di alcuni obiettivi del PNRR. Del resto è cosa nota, anche se rimossa, che sia il partenariato di innovazione sia il dialogo competitivo, sono esplicitamente richiamati nel Codice dei contratti. E che a differenza di quanto avvenuto ed avviene in diversi Paesi dell’Unione, dove i due modelli vengono utilizzati anche in forma mista, in Italia sono pressoché ignorati sia dalla PA sia dal mercato. Si tratta di soluzioni che richiedono e si collegano strettamente all’altra questione fondamentale, quella della  e dei livelli di competenza delle stazioni appaltanti. Questa qualificazione è determinante perché alla base di ogni progetto deve esserci un'autorevole capacità di scegliere e di decidere. Si deve sapere cosa si vuole e come la si vuole fare».

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