Le divergenti convergenze dell'edilizia e del catasto

Edilizia e Catasto si occupano dei medesimi manufatti ma rispondono a logiche, finalità e strumenti profondamente differenti: pianificazione e tutela del territorio da un lato, imposizione fiscale dall’altro. Questa separazione, storicamente consolidata, è stata forzatamente superata solo con il primo condono edilizio, che ha introdotto la sanabilità delle singole unità immobiliari. Da allora le due discipline convivono in modo disorganico, con interferenze episodiche in tema di stato legittimo, agibilità, conformità e trasferimenti immobiliari. L’articolo evidenzia le asimmetrie tra conformità edilizia e catastale, le criticità dei parametri di misurazione e di rappresentazione grafica e propone una riflessione su un possibile coordinamento sostanziale, anche in funzione di una più efficace e coerente repressione dell’abusivismo edilizio.

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In una serie di precedenti scritti l’Autore ha esaminato gli effetti che dovrebbe portare il riordino degli istituti della sanatoria edilizia a seguito della legge Salva-Casa cui dovrebbe conseguire la repressione degli abusi edilizi ai fini di quella totale regolarizzazione del patrimonio edilizio nazionale auspicata dal Legislatore in quanto ineludibile fondamento etico dello Stato.

Riprende oggi il discorso perché in merito all’efficacia della repressione permangono indubbie lacune e difficoltà operative che potrebbero essere migliorate (se non risolte) coniugando gli effetti degli accertamenti catastali ed edilizi fin qui rapportati tra loro solo in maniera occasionale e spuria.

 

Edilizia e Catasto: le origini

Le norme edilizie e quelle catastali si occupano dello stesso oggetto (i manufatti edilizi) ma con scopi e finalità assolutamente diversi e (a prima vista) anche poco compatibili.

Edilizia e Catasto sono:

• Diversi per nascita: nascono in tempi distinti
• Diversi per obiettivi e finalità:
  • L’edilizia nasce con finalità igienico-sanitarie e di ornato (estetica) poi evolutasi e confluita in una finalità di supporto alla pianificazione urbanistica;
  • Il Catasto ha finalità fiscale (ovvero impositiva)

• Diversi per connotazione, cultura e approccio alla realtà:
  • sostanzialmente conservativo (o conservatore) il Catasto
  • evolutivo ed eclettico l’edilizia

• Diversi per fonte normativa: fonte locale l’edilizia, centrale (statale) il catasto
• Diversi per gli effetti e le sanzioni conseguenti alla loro violazione.

 

L'evoluzione

Con queste sostanziali differenziazioni edilizia e catasto si sono evoluti autonomamente ed indipendentemente (direi pressoché ignorati) fino al 1985 quando la legge n. 47/85 li ha costretti ad una forzosa compresenza nelle norme sul condono edilizio.

Infatti al fine di favorire la condonabilità diffusa, la norma edilizio-urbanistica – che è norma di pianificazione e di tutela del territorio e che fino a quella data si era occupata di “edifici” e non di singole porzioni di essi – ha chiamato in causa le unità immobiliari estendendo ad esse la possibilità di regolarizzazione parcellizzata dei manufatti.

Innovazione oggi pacificamente acquisita, ma non abituale all’epoca - e in parte sconcertante - visto che i titoli edilizi si riferivano (eccezione fatta per le manutenzioni e le ristrutturazioni) all’unità edilizia (edifici) e non all’unità immobiliare.

Anche perché le norme urbanistiche, cui l’edilizia deve fare riferimento e da cui consegue la richiesta di conformità dei titoli edilizi, si è sempre rapportata all’edificabilità sulle aree e dunque al complesso edificabile sulle stesse.

 

Separati in casa

Da quella data edilizia e catasto hanno cominciato a convivere sempre più spesso con incursioni più o meno occasionali dell’uno nel campo dell’altra (e viceversa).

Infatti l’edilizia fa sempre più spesso riferimento alle unità immobiliari anziché alle unità edilizie con esiti non sempre pacifici nelle conseguenze.

Basti pensare proprio al tema della sanabilità separata tra edificio e singola unità immobiliare che ha comportato l’esigenza dell’intervento del Legislatore con la norma Salva-Casa con la quale ha aggiunto il comma 1-ter all’articolo 9-bis sullo stato legittimo, per poter scindere la conformità del primo rispetto alla seconda.

Norma di buon senso se si mira alla commerciabilità dei beni; discutibile se si persegue la regolarizzazione del patrimonio immobiliare nazionale (e foriera di futuro contenzioso).

Questa dicotomia però è proprio quella di diretta derivazione della norma originaria del primo condono edilizio che ha costretto edilizia e urbanistica ad una convivenza forzata.

 

Scarsità e casualità di dialogo…

La co-abitazione forzata ha comportato sì la contaminazione del linguaggio, ma anche quando l’edilizia ha tratto dal catasto alcuni termini – come per esempio il concetto di “pertinenze” (ex DPR 380/01, articolo 3, lett. e) - gli ha poi conferito significati e contenuti diversi: l’abito non fa il monaco!

 

…nell’agibilità

Un’altra incursione dei concetti catastali nell’edilizia si è avuta nell’agibilità, quando è stato introdotto il concetto di agibilità parziale per le singole unità immobiliari (fatti salvi requisiti collettivi); ancora una volta l’edilizia si è frazionata in ossequio ad una maggiore apertura alla commerciabilità al cui fine l’avvenuto accatastamento diventa documento essenziale.

 

…nella certificazione di “conformità”

“Conformità catastale” e “Conformità edilizia” perseguono anch’esse finalità diverse.

Quella edilizia concorre alla dichiarazione di stato legittimo; quella catastale alla corretta imponibilità fiscale.

 

…nelle transazioni immobiliari

Ne è prova inequivocabile il diverso ruolo che le due diverse conformità giocano in caso di trasferimento immobiliare in quanto:

• la non conformità catastale comporta la nullità dell’atto, (e, quindi, inibisce il trasferimento);
• la non conformità edilizia-urbanistica qualifica la fattispecie di vendita “una cosa per un’altra (“aliud pro alio”) fonte di contenzioso civile, ma non comporta la nullità del trasferimento.

Un’asimmetria (o uno strabismo) illogico, difficile da spiegare all’uomo della strada!

 

Un'unificazione è impossibile?

Non sarebbe dunque possibile una unificazione?

Parrebbe logico, ma “sic stantibus rebus” pare non lo sia.

Infatti le due norme continuano orgogliosamente a perseguire finalità diverse e non vogliono comprendersi reciprocamente; si comportano un po’ come due separati in casa.

Non si può dire che non ci si sia provato.

C’è stato un lungo periodo (negli anni ottanta e novanta) in cui si sono profuse energie, tentativi e sperimentazioni per ricondurre anche il Catasto a parametri metrici, ma direi che poi ci si è messa una pietra sopra e oggi nessuno più ne parla.

Troppo diversificate le definizioni di superficie in edilizia per poter pensare ad una identificazione uniforme del parametro a livello nazionale.

Vero è che quando ci si è provato il Legislatore non aveva ancora cercato la definizione uniforme dei parametri edilizi con le DPU, ma è altrettanto vero che anche oggi non è poi cambiato granché in materia.

 

I parametri di misura

Il Catasto non ha rinunciato al suo linguaggio, apparentemente più grezzo e meno raffinato, ma evidentemente rispondente alla sua peculiare funzionalità. Il Catasto Urbano ancor oggi ragiona per “vani” e da quelli deduce la redditività e la conseguente fiscalità.

E’ un metodo esatto? Certamente no, ma il Catasto si accontenta in quanto lo ritiene sufficientemente approssimato e siccome la difformità catastale implica la nullità degli atti diciamo che la “conformità” si conserva anche per tutte quelle variazioni che non incidono sulla redditività teorica basata sul “vano” come parametro di valutazione.

La scala di rappresentazione delle planimetrie è rimasta quella di sempre: scala 1:200 (su cui le difformità scontano le tolleranze implicite della scala di rappresentazione).

A fronte dell’inossidabile e pervicace convinzione del Catasto di mantenere i propri (datati) parametri di stima, l’edilizia ha invece evoluto di molto la propria raffinata rappresentazione. Di molto (fors’anche troppo).

Sia sulla scala di rappresentazione che sulle tecniche di disegno.

 

La rappresentazione grafica

La scala di rappresentazione grafica del Catasto è la stessa dalla notte dei tempi.

L’edilizia invece si è ampiamente evoluta ed oggi il disegno architettonico raggiunge livelli di raffinatezza impensabili; sulla carta però, perché poi in cantiere le cose cambiano e gli operatori edili sono ben lungi dall’essere degli orefici.

Una volta (esordio che può apparire nostalgico) l’elaborato grafico per un titolo edilizio era sintetico (forse troppo sintetico) ma conteneva i dati essenziali per la verifica del rispetto dei parametri edilizi e urbanistici e le approssimazioni erano … molto approssimate.

Tanto che il Legislatore attuale - quando ha voluto codificare le approssimazioni statuendo per legge le “tolleranze” - ha dovuto differenziarle per cronologia e ben sappiamo che nonostante un’elaborazione abbastanza raffinata restano discrepanze (se non vere e proprie disparità di trattamento: vedasi il caso dell’agibilità cosiddetta “sanante” – v. InGenio - 23.08.2024 - “La Tollerabilità nel Salva-Casa tradotta in due articoli apparentemente diversi ma contigui fisicamente e concettualmente”).

Credo che sarebbe il caso di riportarci alla sostanza del problema anche per la sanabilità edilizia assumendo un criterio sostanziale e non di dettaglio.

 

Una riflessione (che è anche una proposta)

E’ mai possibile che la rappresentazione della consistenza del patrimonio immobiliare sotto il profilo:

• della rilevanza volumetrica e della destinazione d’uso (che ha incidenza in urbanistica)
• della rilevanza impositiva (che ha incidenza sul prelievo fiscale)

sia “misurata” con due parametri così diversi e di così distante percentuale di approssimazione?

In fondo altro non sono che due facce della stessa medaglia che dovrebbero integrarsi e completarsi a vicenda, entrambe orientate al corretto “governo del territorio”.

Non sarebbe il caso allora che anche l’edilizia badasse più alla sostanza che alla forma, magari rinunciando a quei bizantinismi normativi e di rappresentazione grafica che poco o nulla incidono sulla sostanza, accontentandosi, come fa il Catasto, di un’onorevole “approssimazione”?

 

Quale ruolo nella lotta all’abusivismo?

In precedenti scritti ho cercato di riflettere sull’efficacia delle norme sananti e repressive (anch’esse rappresentanti due facce della stessa medaglia e cioè la “regolarizzazione del patrimonio edilizio” (che il Legislatore dichiara di perseguire) e si è dovuto constatare l’oggettiva inefficacia (o diffusa disapplicazione) della sanzione principe dell’abusivismo: la demolizione d’ufficio. (v. InGenio - 18.07.2025 – “Dopo il Salva Casa o sanatoria o repressione” - 22.08.2025 - “L’efficacia (?) dell’attuale sistema repressivo in edilizia”).

In uno dei paragrafi che precedono abbiamo detto che la “non conformità urbanistico-edilizia” non comporta la nullità degli atti di trasferimento immobiliare; la “non conformità catastale” sì; (e in un precedente scritto abbiamo anche rilevato che questo è un comportamento “poco etico” da parte della pubblica amministrazione che tollera l’abuso se paga le tasse – (v. InGenio - 01.12.2022 - “Certificazioni tecniche e nullità dei rogiti”).

Forse allineare gli effetti della non conformità edilizia e urbanistica a quelli della non conformità catastale aiuterebbe la lotta all’abusivismo e, soprattutto, la renderebbe coerente.

Ma prima occorre definire bene e coordinare i parametri di valutazione.

 

Edilizia & Catasto, evoluzione e convivenza: FAQ

Edilizia e Catasto disciplinano lo stesso oggetto?
Sì, entrambi riguardano i manufatti edilizi, ma con finalità diverse: l’edilizia tutela il territorio e governa l’uso del suolo, il Catasto serve alla determinazione della base imponibile fiscale.

Perché le due discipline sono considerate “separati in casa”?
Perché si sono sviluppate in modo autonomo, con fonti normative, parametri tecnici, linguaggi e sanzioni differenti, dialogando solo in modo occasionale e non sistematico.

Qual è stato il ruolo del condono edilizio in questo rapporto?
Il primo condono ha imposto una convivenza forzata, estendendo la regolarizzazione alle singole unità immobiliari e avvicinando edilizia e Catasto, pur senza armonizzarne davvero i criteri.

Che differenza c’è tra conformità edilizia e conformità catastale?
La conformità edilizia attiene allo stato legittimo dell’immobile; quella catastale alla corretta imposizione fiscale. Solo la non conformità catastale comporta la nullità degli atti di trasferimento.

Un maggiore coordinamento potrebbe incidere sull’abusivismo edilizio?
Sì. Allineare gli effetti della non conformità edilizia a quelli della non conformità catastale potrebbe rafforzare la repressione degli abusi e rendere più coerente il sistema di regolarizzazione del patrimonio immobiliare.