Le innovazioni urbanistiche hanno viaggiato sulle leggi per la Casa

La legislazione urbanistica italiana si è incrociata di frequente con la legislazione per l’edilizia residenziale pubblica (le cosiddette “leggi per la Casa”); si può dire anzi che la legislazione sull’edilizia residenziale pubblica è stata fonte ispiratrice (modificativa e integrativa) di quella urbanistica.

Questo afferma l’Autore con una disamina retrospettiva delle due legislazioni parallele: anzi, proprio da queste sono nate importanti innovazioni tradotte poi in una generale riforma del diritto amministrativo.

Il che ci fa capire come dal “particolare” possano essere concepite innovazioni che poi diventano generali.

Le leggi specifiche originariamente nate per definire le procedure urbanistiche sono numericamente poche - anche se di peso - e (trascurando la 2359 del 1865 che trattava dei PRG quasi incidentalmente essendo prevalentemente volta all’espropriazione per pubblica utilità) possiamo sostanzialmente enumerarle in:

• Legge n. 1150/42;
• Legge n. 765/67 (produttiva poi del d.m. 1444/68);
• Legge n. 10/77;
• Legge n. 47/85;

cui hanno fatto seguito due tentativi di riforma di legge dei principi mai giunte all’approvazione definitiva. Da quella data in materia urbanistica lo stato è rimasto silente lasciando spazio alle leggi regionali.

Tralasciando al momento le legislazioni regionali che sono intervenute solo dopo gli anni settanta e in modo diversificato hanno affrontato il problema, in parallelo il tema dell’edilizia residenziale pubblica non ha cessato però di incidere sulla pianificazione con una serie di leggi genericamente dette “sulla Casa”.

Che il tema abitativo – soprattutto rivolto alla fasce di reddito debole – sia certamente “anche” un “tema urbanistico” è indubbio, ma nel tempo e nel modo di intervenire del Legislatore è stato più spesso addirittura fonte delle più rilevanti innovazioni (concettuali e di metodo) della materia urbanistica.

Ma andiamo con ordine.

1962 - L’istituzione dei PEEP e le “accelerazioni” procedimentali

Già nel 1962 con la legge n. 167 “Disposizioni per favorire l'acquisizione di aree fabbricabili per l'edilizia economica e popolare” si dettarono le condizioni della realizzazione dell’Edilizia Economica e Popolare per sopperire a quella che poi sarà definita l’“emergenza abitativa”.

Per questo il Legislatore previde strumenti attuativi ad hoc (i PEEP) i quali, pur essendo nella sostanza tecnica né più né meno che dei piani particolareggiati, godevano di procedure accelerate e, ancor più importante, procedure speciali e “urgenti” di variazione degli strumenti urbanistici.

Insieme alla potestà di costituire dichiarazione di Pubblica Utilità finalizzata all’espropriazione.

1964 - La definizione di opere di urbanizzazione

E proprio il tema dell’acquisizione delle aree edificabili ci porta appena due anni dopo alla legge n. 847/64 “Autorizzazione ai Comuni e loro Consorzi a contrarre mutui per l'acquisizione delle aree ai sensi della l. 18 aprile 1962, n. 167” che, quasi incidentalmente, all’articolo 1 e all’articolo 4 introduce la definizione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria che ancor oggi conosciamo.

1971 – L’indennità espropriativa ridotta a “parametro”: in realtà un tentativo di riforma costituzionale

Il tema delle espropriazioni per pubblica utilità sarà poi oggetto non secondario della legge n. 865/71 (“Programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per pubblica utilità, …” meglio nota come “Legge sulla Casa”) che tenterà una radicale riforma delle metodiche di valutazione dell’indennità; riforma che sarà poco dopo travolta dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale dalla sentenza n. 5/1980 della Suprema Corte Costituzionale.

Quel che rileva però dal punto di vista concettuale non è tanto l’infruttuoso tentativo e le conseguenze che ne sono derivate, quanto il fatto che esso sottintendeva una ben più ampia riforma giuridica che tendeva a sconvolgere il consolidato assunto del diritto romano che voleva il diritto di edificare connesso al diritto di proprietà e da questo inscindibile.

E’ dunque significativo che il Legislatore tenti una riforma di sostanza costituzionale non con una legge urbanistica specifica (come il rilievo del tema avrebbe meritato) ma con una legge di settore apparentemente dedicata nel titolo al “solo” problema della Casa.

Riforma costituzionale che il Legislatore tenterà di rafforzare poi con la legge n. 10/77 (questa volta sì dedicata all’urbanistica) con la marginale modifica della denominazione del titolo abilitativo da licenza a concessione e che cadrà contestualmente con la richiamata sentenza n. 5/80 della Corte Costituzionale.

Ma il merito di aver tentato la riforma (se di merito si tratta, o, se preferite, l’ardire) va fatto risalire ad una legge per la Casa.

1978 – 1982 - L’introduzione del Silenzio-Assenso e le “definizioni degli interventi” sugli edifici

Poco dopo il tema della casa ritorna con la Legge 5 agosto 1978, n. 457 “Norme per l'edilizia residenziale” detta anche “piano decennale di edilizia residenziale” come peraltro titola l’articolo 1.

E qui si trova una vera e propria innovazione concettuale che sconvolgerà il consolidato assunto del diritto amministrativo che, a fronte delle istanze dei cittadini, considerava il silenzio dell’amministrazione pubblica un diniego: il cosiddetto “silenzio-rifiuto”.

Nasce infatti con la 457/78 il silenzio-assenso previsto all’articolo 48, limitato alle manutenzioni straordinarie, ma che si espanderà all’edilizia abitativa ancora con una legge sulla Casa (più precisamente con il d.l. 23 gennaio 1982, n. 9 convertito con modificazioni in legge 25 marzo 1982, n. 94 denominato (guarda caso) –“Norme per l'edilizia residenziale e provvidenze in materia di sfratti”.

Da lì a poco diventerà “principio” del procedimento amministrativo recepito nella legge n. 241/90.

Non solo, ma si comincia ad affermare all’articolo 32 l’esigenza di definizioni uniformi a livello nazionale delle tipologie di interventi sugli edifici che prevalgano per legge sulle definizioni dei regolamenti edilizi. Norma che sarà poi recepita ed estesa nell’articolo 31 del DPR 380/01 e nell’Intesa Stato-Regioni del 20 ottobre 2016.

Dunque ancora due leggi sulla Casa si pongono problemi pianificatori e affermano principi innovativi e unificanti che sopravviveranno alla contingenza delle prescrizioni specifiche.

1992 – L’affermazione dell’“urbanistica concertata” …

Ancora nel 1992 un’altra legge sulla Casa, la n. 179 denominata “Norme per l'edilizia residenziale pubblica” porterà un’innovazione epocale: la possibilità dei privati di intervenire formalmente con “proposte” di pianificazione prima della redazione dei piani regolatori, rompendo un (allora) indiscusso principio (o tabù) che voleva i privati (formalmente) fuori dai processi decisionali di redazione degli atti di pianificazione.

Il principio introdotto dall’articolo 16 delle legge (detta anche Botta-Ferrarini) - che la dottrina qualificava come “urbanistica concertata” (o, con toni più spregiativi “urbanistica contrattata”) - incontrò una fiera opposizione politica da parte di un’ampia parte della cultura urbanistica che vi vedeva in nuce (a prescindere) il germe della “corruzione e del malaffare”.

E anche una lesione dell’autonomia del potere legislativo concorrente delle regioni.

All’epoca si sono sprecati i commenti e i simposi contrari, anche perché il vento contrario di tangentopoli non favoriva un sereno dibattito sul tema.

Va detto però (a chi non c’era e magari a chi c’era e oggi tende a dimenticarlo) che l’affermazione di questo principio fu significativamente osteggiata all’inizio anche da chi oggi ne fa diffusa e pacifica applicazione.

Tanto che alcune regioni impugnarono il disposto dell’articolo 16 alla Corte Costituzionale la quale ne annullò alcuni commi (dal 3 al 6) ma ne confermò i primi due che erano appunto quelli che affermavano il principio della legittimità della “concertazione”, ovvero della partecipazione del privato alle scelte (rectius: al suggerimento delle scelte) di pianificazione. All’epoca limitate a porzioni di città, ma pur sempre significative.

Rispetto all’indiscussa precedente visione che limitava la partecipazione dei privati alla sola fase delle “osservazioni” a valle dell’adozione dei PRG e, quindi, con un apporto collaborativo limitato a puntuali e specifici miglioramenti su scelte di fondo già fatte e condizionati dallo spettro della ripubblicazione, la nuova visione era stravolgente.

... e l’introduzione della “programmazione congiunta pubblico-privato”

Non solo: la legge Botta-Ferrarini affermava anche il principio dell’attuazione dei piani con “congiunte” risorse economico-finanziarie pubbliche e private operanti in sintonia e in sinergia! Introducendo il principio della programmazione non autoritativa (come era quella dell’articolo 13 della legge n. 10/77 – il PPA) ma “congiunta pubblico-privato”.

Il “nuovo” principio - che era nuovo nella prassi e nel comune sentire, ma non certo contrario ai principi costituzionali come la Corte aveva accertato - ha però fatto strada tanto da essere dapprima reinterpretato nell’articolo 34 del Testo unico degli Enti Locali (sotto la voce di Accordo di Programma ancora limitato a soggetti pubblici), e, poi, nella legge 241/90 come “principio fondante” del procedimento amministrativo esteso anche all’accordo con i privati.

2005 – Il fallito tentativo di “riforma dei principi”

Da ultimo, ancor più significativamente, il principio è stato proposto nella “bozza di legge di riforma dei principi in materia urbanistica” presentata nel 2005 dai Deputati Lupi e Mantini.

Bozza che non ha visto la luce, ma nonostante ciò il riconoscimento culturale c’è stato e il principio affermato quale fondante della pianificazione.

Noi ne fummo convinti sostenitori già all’epoca pur raccomandandone cautela nell’applicazione e oggi, quando ormai la sua applicazione è divenuta generalizzata (e, forse, a volte anche un po’ abusata) lo riteniamo certamente utile se applicato con accortezza e non in modo acritico.

E’ uno strumento delicato e raffinato, ma non privo di controindicazioni. Per amministrazioni esperte e “mature”.

Quel che però è significativo rilevare è che questi “rivoluzionari principi” non nascono da una legge “urbanistica” ma da una legge di settore sull’edilizia residenziale pubblica.

Ma non è finita.

2008 – Il riconoscimento del “crediti edilizi” e della loro trasferibilità

Sarà un’altra (controversa) legge sulla Casa a far parlare di sé (se guardiamo in retrospettiva quasi tutte sono state oggetto di vivaci dibattiti).

Nata, neanche a dirlo, come decreto-legge poi convertito, con modificazioni, in legge 6 agosto 2008, n. 133 (addirittura una FINANZIARIA TRIENNALE) che però al suo interno conteneva un “Piano Casa” (così titola testualmente l’articolo 11) che ha apportato altre innovazioni concettuali in materia di pianificazione.

E’ appena il caso di dire che le norme del Piano Casa erano aperte alle “integrazioni regionali” per la loro traduzione locale e sono state diversamente applicate, in parte prorogate a termine, in parte recepite in forma permanente.

Ma quel che qui interessa rilevare è che, a livello statale resta un’innovazione epocale che va al cuore del problema della pianificazione: la trasferibilità dei diritti edificatori che diventano cedibili anche quale corrispettivo per la realizzazione di “unità abitative di proprietà pubblica” da destinare ad edilizia sociale.

Vengono così tradotte in legge statale alcune avances già anticipate da alcune leggi regionali e che porterà addirittura ad una modifica/integrazione dell’articolo 2643 del Codice Civile sulla trascrivibilità dei trasferimenti dei diritti edificatori.

Dunque …

La sintesi è che le innovazioni concettuali evolutesi nel tempo in merito alla modalità di redazione e gestione della pianificazione generale e, più precisamente:

• accelerazione di procedure di variante,
• definizione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria,
• revisione delle indennità di esproprio,
• rapporto diritto di proprietà e diritto di edificare,
• silenzio-assenso e liberalizzazione delle iniziative edilizie,
• partecipazione dei privati ex ante alla definizione delle scelte di pianificazione,
• programmazione economico-finanziaria congiunta di iniziative attuative pubblico-privato,
• trasferibilità dei diritti edificatori

(praticamente tutte le innovazioni concettuali dell’urbanistica) non sono nate da specifiche leggi urbanistiche, ma sono state introdotte indirettamente (non dico casualmente, ma certamente quasi in subordine o a titolo sperimentale) da norme che si occupavano di aspetti settoriali (quali le leggi “sulla Casa”) o che si occupavano d’altro (come le leggi finanziarie).

Queste ultime per il solo fatto che si votano in blocco sulla fiducia e così si evita la discussione in aula che è sempre stata divisiva. Leggi peraltro spesso nate sull’onda dell’emergenza in forma di decreti-legge (non sarà che è proprio nell’urgenza che diamo il meglio?).

Non si è trattato di una visione organica di sviluppo della materia, ma di una sommatoria di interventi settoriali cresciuti nel tempo non sempre coordinati tra loro. E di cui non è sempre facile dare una ricostruzione organica.

Un processo evolutivo: scomposto ma evolutivo …

Non vi è dubbio che in questo processo (in fin dei conti evolutivo anche se disordinato) il tema della “Casa” ha avuto un ruolo trainante, direi promozionale.

Il che ci dovrebbe far riflettere e ci fa comprendere perché ancor oggi non abbiamo una legge di principi condivisa.

Dopo il 2005 il Legislatore nazionale non ha più messo mano alla legislazione di principi che pure dichiarava urgente nelle relazioni introduttive al disegno di legge.

Il testimone dell’innovazione – nel silenzio del Legislatore nazionale – è ora passato alle regioni ed assistiamo ad un florilegio di legislazioni di cui apprezziamo gli spunti innovativi, anche se con un po’ di apprensione e di sconcerto per l’eccessiva diversificazione degli approcci e degli strumenti.

Anche questa è sperimentazione? Il Legislatore nazionale – covid insegna – si limita ad interventi di incentivazione fiscale o a marginali ritocchi di pretesa semplificazione.

… è però dall’urbanistica (anzi, dalla Casa) che sono nati i più innovativi istituti del diritto amministrativo

Un vanto comunque l’urbanistica lo porta: quello di essere stata il campo di prova sperimentale di principi poi diventati fondanti per tutto il diritto amministrativo; singolare è che ciò sia avvenuto non sul corpo principale della materia, ma per iniziativa di rami settoriali (e, spesso, per provvedimenti emergenziali).

Certo è che oggi la sperimentazione pare affidata ancora una volta alla periferia e non al centro, alle regioni e non allo stato e certamente stiamo assistendo ad una regionalizzazione dei metodi e degli strumenti; forse non alla regionalizzazione dei principi, che lo stato - a fronte delle “forzature” delle legislazioni regionali - presidia saltuariamente con (sempre più frequenti) interventi repressivi della Corte Costituzionale.

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