Legge di Bilancio 2026: resta dubbia l'attribuzione delle premialità edilizie alle opere condonate

La legge di Bilancio 2026 appena approvata porta una integrazione all’articolo 5 della legge n. 106/2011 che parrebbe riaprire le possibilità di applicare incentivi edilizi anche alle opere condonate che invece concorde Giurisprudenza della Corte Costituzionale, del Consiglio di Stato e della Cassazione Penale hanno escluso.

L’Autore ne esamina la formulazione e le possibili conseguenze ritenendo che l’intervento di modifica sia tutt’altro che risolutivo.

Come ormai è tradizione anche quest’anno la legge di Bilancio 2026 (legge 30.12.2025 n.199) ha cercato di apportare una significativa novità in edilizia. Ma forse resta qualche dubbio.

Secondo la Giurisprudenza recente il condono e la sanatoria non sono la stessa cosa

Si ricorderà che in un precedente articolo (InGenio 12.09.2025 - “Col Salva Casa tornano i fantasmi del passato”) avevamo esposto l’orientamento della Corte Costituzionale sul sostanziale congelamento degli edifici condonati nella loro consistenza sancita, appunto, dal condono che (essendo sanatoria eccezionale) rendeva gli edifici condonati non più abusivi (in quanto dotati di titolo) ma non certo legittimi (ovvero ancora in contrasto con le norme edilizio-urbanistiche vigenti). Il che ne impediva la trasformazione e implementazione.

Tanto è vero che la disposizione dell’articolo 9-bis del Testo Unico dell’Edilizia nella pur innovata veste del “Salva Casa” escludeva i condoni dai titoli legittimanti. Non era stata una svista del Legislatore - come forse qualcuno aveva ipotizzato (o sperato all’inizio) - ma una precisa volontà derivante da un ragionamento logico-giuridico di per sé ineccepibile, ben esposto dalla Corte Costituzionale nella sentenza che abbiamo commentato nell’articolo sopra citato (alla cui lettura si rinvia).

Una scelta coerente dunque, anche se oggettivamente impattante e probabilmente estranea al comune sentire. Fors’anche ritenuta ingiusta.

Per questo oggi il Legislatore è intervenuto sull’operatività dei condoni edilizi con l’articolo 1, comma 23 della legge di Bilancio 2026, apportando una modifica dell’articolo 5, del d.l. n. 70/2011 (poi legge 12 luglio 2011, n. 106 “Prime disposizioni urgenti per l’economia”) apparentemente marginale, ma presuntivamente sostanziale.

Questo modo di intervenire però suscita qualche (fondata) perplessità e merita un approfondimento; approfondimento che si pone in continuità con un argomento recentemente trattato in questa Rivista (v. InGenio 11.12.2025 - “Premialità edilizia e premialità urbanistica”) di cui le considerazioni che seguono possono essere un utile completamento.

La previgente norma della legge n. 106/2011 sull’attribuzione di premialità edilizie

La norma in esame (articolo 5 della legge n. 106/2011) – ante la recente modifica – prevedeva al comma 9 che “Al fine di incentivare la razionalizzazione del patrimonio esistente nonché di promuovere e agevolare la riqualificazione delle aree urbane degradate… le Regioni … approvano … specifiche leggi per incentivare tali azioni con interventi di demolizione e ricostruzione che prevedano: a) il riconoscimento di una volumetria aggiuntiva rispetto a quella preesistente come misura premiale, …..” precisando però (al comma 10) che tale premialità “non possono riferirsi ad edifici abusivi …. con esclusione di quelli per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria”.

Scritta così la norma era applicabile in piena coerenza con l’orientamento giurisprudenziale sopra richiamato perché consentiva l’attribuzione di premialità agli edifici sanati, ma non a quelli condonati.

Semmai la norma era (e ancora resta) disallineata con la definizione dello stato legittimo dell’articolo 9-bis del DPR 380/01 per quanto riguarda le opere “fiscalizzate”, che non sono citate al comma 10 soprariportato, e pertanto dallo stesso escluse (a prima vista) dalla premialità.

Possibile un’interpretazione evolutiva della norma

A valle del Salva-Casa e della riscrittura dell’articolo 9-bis del Testo Unico dell’Edilizia che espressamente elenca le opere fiscalizzate, appare ovvio che un’interpretazione logico evolutiva del comma 10 dell’articolo 5 del d.l di cui sopra ci porta necessariamente a ricomprendere anche queste tra le opere legittime.

Detto questo, nella previgente scrittura, la norma era pienamente coerente con l’ordinamento generale e applicabile in conformità con le risoluzioni giurisprudenziali.

Che però escludevano i condoni!

L’oggetto del desidero: la premialità edilizia

Il Legislatore era ben consapevole delle citate risoluzioni che ha inteso evidentemente superare con un provvedimento di legge. Il che è legittimo ed è nei suoi poteri, ma ha probabilmente effettuato un intervento parziale e, forse, inefficace.

Infatti con l’articolo 1, comma 23 della legge di Bilancio 2026 il Legislatore ha modificato il testo del comma 10 precisando che le premialità “non possono riferirsi ad edifici abusivi … con esclusione degli edifici per i quali sia stato rilasciato o conseguito il titolo abilitativo in sanatoria anche ai sensi della legge 28 febbraio 1985, n. 47, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269”.

Al netto di aspetti formalistici che ritengo marginali (l’aver aggiunto che il titolo edilizio può esser stato “conseguito” ma non “rilasciato” poco rileva nella sostanza) l’aspetto fondamentale è che il Legislatore ha inteso estendere i benefici delle premialità anche agli edifici condonati con i vari provvedimenti speciali succedutisi nel tempo.

Qualcuno ha commentato che si tratta di una norma di chiarimento che fa (rectius: farebbe) giustizia dell’esclusione delle opere condonate dai benefici delle premialità conseguente alle risoluzioni giurisprudenziali.

Le opere condonate possono davvero essere “incentivate”?

Non ne sarei però così sicuro perché la norma modificata è pur sempre una lex specialis (denominata “Prime disposizioni urgenti (neppure per l’edilizia ma) per l’economia”) che deve fare i conti con la norma generale e di principio dell’articolo 9-bis del DPR n. 380/01 che invece (come si è detto “volutamente”) esclude dallo stato legittimo i condoni e ben sappiamo che “lo stato legittimo” è presupposto indefettibile di qualsivoglia altro intervento sugli immobili.

Per di più sul principio generale della limitata efficacia dell’effetto sanante dei condoni grava pur sempre la spada di Damocle delle commentate risoluzioni giurisprudenziali che fanno capo non solo alla Corte Costituzionale (che con la Sent. n. 119/2024 si era occupata proprio dell’articolo 5 del d.l. n. 70/2011 di cui la legge regionale Piemonte n. 7/2022 aveva cercato di estendere l’applicabilità), ma sono state condivise anche dal Consiglio di Stato (Sent. n. 482/2025) e dalla Cassazione Penale (Sent. n. 38977/2025).

Non sarei così tranquillo nell’avventurarmici contro.

Certo si può sempre sperare in un nuovo e diverso orientamento della Giurisprudenza, ma la straordinaria convergenza delle valutazioni dei Giudici Costituzionali, Amministrativi e Penali lo rende un evento poco probabile.

Chiarimento o formulazione incongrua?

Più che costituire un chiarimento penso che indurrà confusione e incertezze operative.

Riaffermata l’indiscutibile prevalenza del Testo Unico dell’Edilizia, se confrontiamo le due norme di legge citate vedremo che oggi il nuovo comma 10 dell’articolo 5 del d.l. n. 70/2011 rispetto all’articolo 9-bis del DPR n. 380/01:

• resta disallineato per quanto riguarda l’equiparazione delle opere fiscalizzate a quelle sanate. Già che c’era il Legislatore avrebbe ben potuto integrare l’assimilazione delle opere fiscalizzate a quelle sanate, in parallelo con l’articolo 9-bis del Testo Unico senza dover ricorrere all’interpretazione analogica come dianzi ipotizzato);
• appare di dubbia legittimazione per le opere condonate, sia in ragione delle citate (autorevoli e concordi) risoluzioni giurisprudenziali sia, non foss’altro, per la mancata enumerazione delle opere condonate nella norma prevalente dell’articolo 9-bis (e questo, per gli amanti del formalismo, è un dato inconfutabile).

Qualche intrinseca contraddizione per l’interprete di domani

Non escludo che si instaurino equilibrismi interpretativi che potrebbero seguire (come sempre) due opposte correnti di pensiero.

Che comunque, come vedremo tra poco, presenterebbero in ogni caso aspetti di contraddizione intrinseca.

La prima: Interpretazione logico-giuridico sostanziale

Sotto il profilo sostanziale la differenza tra opere condonate e opere sanate è che:

• quelle sanate (sia ex art. 36 che ex art. 36-bis) sono attualmente conformi alla normativa vigente (il che non è un dettaglio)
• quelle condonate no. Per questo non meritano premialità incentivanti.

Resterebbe un’anomalia: poiché anche le opere fiscalizzate non sono conformi alle norme vigenti (perché pagando hanno conservato l’abuso), anch’esse per coerenza etica non dovrebbero beneficiare di incentivi, ma il Legislatore ha deciso espressamente di assimilarle alle legittime (all’articolo 9-bis del Testo Unico dell’Edilizia) e sarebbe difficile disattendere il disposto di legge.

La seconda: Interpretazione formalistica (autonomia della lex specialis)

Stando alla lettura testuale della norma dell’articolo 5, comma 9 del d.l. n. 70/2011 si dovrebbe applicare l’eccezione della lex specialis solo per le premialità finalizzate alla “razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente … e alla riqualificazione delle aree urbane” e solo per queste ritenere “premiabili” anche le opere condonate chiudendo un occhio sulla loro attuale non conformità che, anzi, verrebbe così incentivata e incrementata con benefici “pubblici”. In sostanza una “deroga” alla norma sullo stato legittimo.

Resterebbero in tal caso due anomalie:

• in una rigorosa interpretazione formalistica si dovrebbero escludere le opere fiscalizzate (ma se si chiude un occhio sulla non conformità per quelle condonate escludere quelle fiscalizzate non sarebbe coerente)
• ancor più si dilaterebbe il divario degli effetti sulle opere condonate che:
• in caso di razionalizzazione del patrimonio edilizio ex legge n. 106/2011 potrebbero godere degli incentivi premiali,
• in caso di normale ristrutturazione senza incentivi non potrebbero godere delle possibilità di demolizione-ricostruzione e traslazione perché in tal caso regolate dall’articolo 9-bis del Testo Unico dell’edilizia.

In sintesi: l’attribuzione di premialità sarebbe il grimaldello per eludere l’immodificabilità delle opere condonate ! Il che appare ancor più incoerente e poco etico.

Come si vede in entrambe le ipotetiche linee interpretative sussisterebbe un’incongruenza logica.

Un bel rompicapo.

Forse l’unico modo coerente per affrontare i postumi dei condoni resta una norma speciale, come già il Legislatore della legge n. 47/85 aveva previsto all’articolo 29 (che però è rimasta ampiamente disapplicata come abbiamo avuto modo di rammentare in precedenza – v. InGenio 06/01/2021 – “Abusivismo edilizio, repressione, condono: quando i nodi vengono al pettine ….”) e più recentemente – v. InGenio 12.09.2025 - “Col Salva Casa tornano i fantasmi del passato”).

A chi l’interpretazione? Ai tecnici progettisti?

Poteva il Legislatore fare di più (e di meglio)?

Certamente.

Bastava che anziché operare sulla norma della lex specialis andasse al cuore del problema e apportasse la modifica all’articolo 9-bis del Testo Unico dell’Edilizia che è norma quadro e di principio.

Così la Sua volontà sarebbe stata inequivocabile e generale (buona per tutte le stagioni).

Ben poteva farlo, ma forse avrebbe destato più clamore e attenzione mediatica.

Non è la prima volta che si assiste ad una sorta di timidezza del Legislatore che pare non voglia contraddire altri Ruoli Istituzionali esercitando appieno il Suo potere legislativo e rinvia invece la controversa e controvertibile applicazione di norme contraddittorie agli operatori del settore, creando imbarazzo (nella migliore delle ipotesi), rallentamenti e responsabilità anche pesanti.

Conseguenza di un metodo di intervento legislativo occasionale e frazionato e, necessariamente, incoerente.

Certo è che in un mondo tecnico orientato alla liberalizzazione che demanda l’applicazione normativa ai privati i dubbi interpretativi non ne aiutano l’applicazione.