Milano tra incertezza normativa e rigenerazione urbana: perché la riforma del Testo Unico dell'Edilizia è diventata improrogabile

La recente sentenza del Tribunale Penale di Milano sul caso Torre Milano rappresenta molto più della conclusione di un procedimento giudiziario. È il simbolo di un sistema normativo che fatica a fornire certezze a progettisti, imprese, amministrazioni e investitori. A sottolinearlo è Guido Alberto Inzaghi, intervistato da Andrea Dari, Editore e Direttore di INGENIO, secondo cui il vero nodo della vicenda non riguarda tanto il singolo intervento edilizio, quanto la necessità di ridefinire in modo chiaro le regole che governano la rigenerazione urbana in Italia.

La sentenza assolve gli imputati, ma lascia aperto il problema interpretativo

A distanza di un mese circa dalla pronuncia del Tribunale Penale di Milano, il dato più rilevante è certamente l'assoluzione delle otto persone coinvolte nel procedimento relativo alla realizzazione della cosiddetta Torre Milano. Una decisione che, osserva Inzaghi, non era affatto scontata e che rappresenta un elemento positivo sotto il profilo giudiziario.

L'assoluzione, tuttavia, non elimina il problema di fondo. Secondo il dispositivo della sentenza, infatti, il fatto non costituisce reato in ragione della buona fede degli imputati, i quali avrebbero adottato una delle possibili interpretazioni della normativa urbanistica vigente. Il Tribunale, pur ritenendo che l'intervento dovesse essere qualificato come nuova costruzione e non come ristrutturazione edilizia, ha riconosciuto l'estrema incertezza interpretativa del quadro normativo.

È proprio questo passaggio a rendere la vicenda particolarmente significativa. Se persino orientamenti consolidati della giurisprudenza amministrativa hanno per anni considerato analoghi interventi come ristrutturazioni edilizie, diventa difficile pretendere che tecnici, imprese e funzionari comunali possano individuare con assoluta certezza l'interpretazione corretta. La buona fede riconosciuta dal Tribunale nasce quindi dall'ambiguità delle norme, non da un comportamento superficiale dei soggetti coinvolti.

L'avvocato Inzaghi ha partecipato a "TALL BUILDINGS E RIGENERAZIONE URBANA-15° EDIZIONE CONVEGNO ITALIANO/INTERNAZIONALE" 
promosso da Guamari. Ingenio è stato media partner dell'evento.

Il confine tra ristrutturazione e nuova costruzione continua a generare incertezza

Il cuore del problema riguarda la distinzione tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione, una delle questioni più controverse dell'attuale disciplina urbanistica italiana.

Secondo l'interpretazione richiamata nella sentenza, interventi di demolizione e ricostruzione con modifiche rispetto all'edificio originario dovrebbero essere qualificati come nuove costruzioni, richiedendo quindi il permesso di costruire e, in molti casi, anche la preventiva approvazione di un piano attuativo.

Per operatori e investitori, questa interpretazione produce inevitabilmente un cambio di approccio. In assenza di un quadro normativo certo, la scelta più prudente diventa quella di ricorrere sistematicamente al permesso di costruire, anche quando potrebbero sussistere interpretazioni differenti.

Dal punto di vista giuridico questa strategia riduce il rischio di contenziosi. Dal punto di vista operativo, però, rischia di rallentare drasticamente l'attività edilizia.

La conseguenza è evidente: il sistema si orienta verso procedure più lunghe, più costose e più complesse, con effetti che vanno ben oltre il caso milanese e coinvolgono l'intero settore delle trasformazioni urbane.

La vera emergenza è la lentezza delle procedure urbanistiche

Secondo Inzaghi, il problema non è rappresentato dall'esistenza del piano attuativo in sé. Anzi, il coinvolgimento della cittadinanza nei processi di trasformazione urbana costituisce un elemento positivo e democratico della pianificazione.

Le criticità emergono invece nei tempi di approvazione.

La normativa prevede iter che dovrebbero concludersi in circa nove mesi, ma nella pratica, soprattutto in una realtà complessa come Milano, un piano attuativo può richiedere fino a tre anni. Una distanza enorme tra tempi teorici e tempi reali che finisce per paralizzare numerosi interventi.

È proprio questa inefficienza amministrativa ad aver favorito negli anni il ricorso a strumenti più rapidi come la SCIA, scelta che oggi viene rimessa in discussione dalla nuova interpretazione giudiziaria.

Se il mercato è disposto ad accettare procedure più articolate, osserva Inzaghi, è però indispensabile che la pubblica amministrazione sia in grado di rispettare tempi compatibili con gli investimenti e con le esigenze della rigenerazione urbana.

Rigenerazione urbana e nuova offerta abitativa rischiano di rallentare

L'effetto più immediato dell'incertezza normativa riguarda la capacità delle città di rigenerarsi.

Se ogni intervento di demolizione e ricostruzione viene affrontato con maggiore prudenza, il rischio è che molti operatori rinuncino ai progetti più ambiziosi, limitandosi a interventi di manutenzione o di recupero minimale dell'esistente. Questo fenomeno produce una duplice conseguenza.

Da un lato si riduce la qualità della trasformazione urbana, rinunciando alla sostituzione di edifici obsoleti con costruzioni più efficienti sotto il profilo energetico, strutturale e architettonico.

Dall'altro diminuisce l'offerta di nuove abitazioni in un mercato caratterizzato da una domanda sempre elevata, contribuendo all'aumento dei prezzi e alla crescente difficoltà di accesso alla casa.

Secondo Inzaghi, questa spirale rischia di compromettere uno degli obiettivi principali delle politiche urbane contemporanee: aumentare la qualità delle città attraverso interventi di rigenerazione capaci di coniugare sostenibilità, sicurezza e innovazione.

Milano resta attrattiva, ma servono regole certe

Nonostante le tensioni degli ultimi mesi, Inzaghi invita a non leggere la vicenda come una crisi irreversibile del mercato immobiliare milanese.

La capacità attrattiva della città, soprattutto nei confronti degli investitori internazionali, rimane sostanzialmente intatta.

Le grandi operazioni di trasformazione urbana — dagli ex scali ferroviari alle vaste aree di rigenerazione già pianificate — continuano infatti a poggiare su strumenti urbanistici consolidati e non risultano significativamente influenzate dalla vicenda giudiziaria.

Le maggiori difficoltà riguardano invece gli interventi puntuali di sostituzione edilizia e le operazioni di cambio di destinazione d'uso, come la conversione di edifici direzionali in residenze o strutture ricettive.

In questi casi l'aumento dell'incertezza si traduce inevitabilmente in maggiori costi, tempi più lunghi e una riduzione dell'offerta immobiliare disponibile.

Una riforma del Testo Unico dell'Edilizia per restituire certezza al settore

Per Guido Alberto Inzaghi la soluzione non può arrivare esclusivamente dalla giurisprudenza.

Serve un intervento legislativo capace di chiarire definitivamente il confine tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione, aggiornando il Testo Unico dell'Edilizia alle esigenze della città contemporanea e ai nuovi modelli di sviluppo immobiliare.

Il settore oggi richiede soprattutto prevedibilità: progettisti, imprese, amministrazioni e investitori hanno bisogno di conoscere con certezza il percorso autorizzativo prima ancora di avviare un intervento.

Parallelamente, sarà necessario rendere realmente efficienti gli strumenti urbanistici già previsti dalla legge, riducendo drasticamente i tempi di approvazione dei piani attuativi e rafforzando la capacità amministrativa degli enti locali.

La vicenda milanese, conclude Inzaghi, non segna la fine della stagione della rigenerazione urbana. Rappresenta piuttosto un punto di svolta, dal quale può nascere una riforma capace di coniugare legalità, qualità della pianificazione e competitività del sistema immobiliare italiano.