Oneri di urbanizzazione: dovuti anche per cambio da commerciale a direzionale/terziario

Cambio di destinazione d’uso e oneri di urbanizzazione: normativa

Quando si parla di cambio di destinazione d’uso si intende la trasformazione funzionale di un immobile che, pur non comportando necessariamente l’esecuzione di opere edilizie, determina significative implicazioni sotto il profilo amministrativo e urbanistico.

La normativa di riferimento è il DPR n. 380/2001 e in particolare l’art. 23-ter che tratta del “mutamento d’uso urbanisticamente rilevante”.

Bisogna quindi distinguere tra cambio di destinazione d’uso rilevante e non rilevante:

Le categorie funzionali individuate dall’art. 23-ter del D.P.R. 380/01 sono:

• residenziale;
• turistico-ricettiva;
• produttiva e direzionale;
• commerciale;
• rurale.

Uno degli aspetti più controversi riguarda l’applicazione degli oneri di urbanizzazione in caso di cambio di destinazione d’uso. La questione centrale è stabilire quando tale trasformazione comporti effettivamente un incremento del carico urbanistico che giustifichi l’imposizione contributiva.
Il principio generale stabilisce che gli oneri sono dovuti quando l’intervento determina un maggiore impatto sui servizi e sulle infrastrutture urbane esistenti.

Con la sentenza n. 5326/2025, il Consiglio di Stato chiarisce se sono dovuti gli oneri di urbanizzazione per interventi di ristrutturazione edilizia con cambio di destinazione d’uso e senza incremento del carico urbanistico.

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Oneri di urbanizzazione: dovuti anche senza aumento del carico per cambio destinazione d’uso

La vicenda della sentenza risale al 2015, quando la società ricorrente si era rivolta al TAR dell’Emilia Romagna, contro il Comune, chiedendo di essere esonerata dal pagamento degli oneri di urbanizzazione, in quanto, a suo dire, erano state applicate in modo errato alcune norme del DPR 380/2001 e della legge regionale Emilia Romagna n. 15/2013.

Il TAR, in prima battuta, dichiarò il ricorso infondato, in quanto la quota del contributo di costruzione relativa agli oneri di urbanizzazione mira a compensare la collettività per l’incremento del carico urbanistico (maggiori aggravi sulle urbanizzazioni nella zona di interesse). Tale quota era comunque dovuta quando si passa a una diversa categoria funzionale dell’immobile, indipendentemente dall’effettivo aumento del carico.

La società, invece, sosteneva che il cambio di destinazione d’uso non avesse comportato alcun incremento del carico urbanistico e che pertanto gli oneri richiesti non sarebbero stati dovuti. Il Comune, costituitosi in giudizio, ha ribadito che, sebbene non vi fosse aumento del carico urbanistico, il mutamento della destinazione d’uso comportava comunque l’obbligo di pagamento degli oneri, in conformità alla Deliberazione del Consiglio Regionale Emilia Romagna n. 849/1998, che stabilisce l’applicazione degli oneri anche per interventi di ristrutturazione con cambio di destinazione d’uso senza incremento volumetrico.

Il Consiglio di Stato ha precisato che “(…) più che il cambio di destinazione d’uso e l’aumento del carico urbanistico, rileva che in base all’art. 30 della L.R. Emilia Romagna n. 15/2013 sono dovuti gli oneri in caso di ristrutturazione indipendentemente dall’aumento del carico urbanistico, che effettivamente nel caso di specie non sussiste. Assume quindi rilievo il tenore testuale della norma di riferimento che così dispone:
“Gli oneri di urbanizzazione sono dovuti in relazione agli interventi di ristrutturazione edilizia o agli interventi che comportano nuova edificazione o che determinano un incremento del carico urbanistico in funzione di:
(…) b) un mutamento della destinazione d'uso degli immobili nei casi previsti dai commi 3 e 4 dell'articolo 28;
(…). Ebbene è del tutto pacifico che l’intervento edilizio de quo ha determinato il mutamento della destinazione d’uso dell’immobile da commerciale a direzionale (terziario) e che tale cambiamento ha comportato il passaggio dell’immobile in una diversa categoria funzionale sebbene senza comportare un aumento del carico urbanistico nella zona interessata.
(…) Va poi evidenziato che l’art. 23 – ter, comma 1, del d.P.R. 380 del 2001 stabilisce che: “Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa, da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate: a) residenziale; a-bis) turistico–ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale”. Ne consegue che “il mutamento di destinazione d’uso di un fabbricato che determini, dal punto di vista urbanistico, il passaggio tra diverse categorie in rapporto di reciproca autonomia funzionale, comporta inevitabilmente un differente carico ed un maggiore impatto urbanistico, anche se nell’ambito di zone territoriali omogenee, da valutare in relazione ai servizi e agli standard ivi esistenti (…).”
Il Consiglio di Stato dà quindi ragione alla PA e spiega come il pagamento degli oneri di urbanizzazione sia ugualmente dovuto anche in assenza di incremento del carico urbanistico quando l’intervento in questione comporti un passaggio a una categoria funzionale diversa dall’originaria (come nel caso oggetto della sentenza, ove si configura un cambio da commerciale a direzionale).

La sentenza richiama in particolare:

• l’art. 30 della L.R. Emilia Romagna n. 15/2013, che stabilisce chiaramente l’obbligo degli oneri per gli interventi di ristrutturazione o per il mutamento della destinazione d’uso nei casi previsti;
• l’art. 23-ter del DPR 380/2001, che considera rilevante qualsiasi mutamento di destinazione tra categorie funzionali urbanisticamente autonome.

Quindi non è solo l’aumento della volumetria o del carico urbanistico, ma anche il passaggio tra categorie funzionali distinte, a comportare un differente impatto urbanistico e di conseguenza un diverso regime contributivo. L’assenza di opere edilizie o di incremento della superficie non esonera dal pagamento degli oneri quando il mutamento riguarda categorie urbanistiche autonome.

Il Consiglio di Stato respinge l’appello, confermando che gli oneri di urbanizzazione sono dovuti anche quando non c'è un aumento del carico urbanistico, se si verifica un cambio di destinazione d'uso che comporta il passaggio tra due distinte categorie funzionali.

Nel caso esaminato l’immobile è passato da destinazione commerciale a destinazione direzionale/terziario, questo passaggio NON ha aumentato il carico urbanistico, tuttavia gli oneri sono comunque dovuti perché vi è passaggio da una categoria funzionale a un’altra.

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