Opere ante 1967: onere della prova e limiti della ricostruzione su ruderi

Per alcune opere edilizie realizzate prima del 1967 è possibile dimostrare lo stato legittimo con alcune prove documentali e fotografiche, anche in assenza del permesso di costruire?

La risposta è: sì, ma dipende dalla localizzazione dell'opera e dalla 'valenza' delle prove.

Infatti, spetta sempre al proprietario dimostrare la datazione ante legem dell'edificio per evitare la demolizione e tale onere non può essere rovesciato sull'amministrazione.

Prima di addentrarci nei meandri della sentenza 5276/2025 del Consiglio di Stato che contiene svariati spunti interessanti in materia, riepiloghiamo il significato di 'abuso edilizio ante 1967 legittimo senza permesso di costruire'.

Interventi senza permesso prima del 1° settembre 1967: quando sono leciti?

La legge Ponte (765 del 6 agosto 1967), con l'articolo 10 ha modificato l'articolo 31 della legge 1150/1942, estendendo l'obbligo di previa licenza edilizia alle costruzioni realizzate al di fuori del perimetro del centro urbano.

Prima del 1° settembre 1967, quindi, ovviamente con svariate eccezioni figlie di appositi regolamenti comunali che potevano disporre già la necessità del previo ottenimento del permesso di costruire anche in zone fuori dal centro urbano, l'obbligo di licenza edilizia era limitato a zone urbanizzate e centri abitati (nelle aree non regolamentate).

Il caso e la questione processuale

Un cittadini aveva impugnato l'ordinanza di demolizione di un comune per due manufatti realizzati su un terreno in zona C2. Il proprietario sosteneva che si trattasse di meri interventi di manutenzione su edifici preesistenti, non di nuove costruzioni abusive.

Il TAR Campania aveva respinto il ricorso, confermando la legittimità dell'ordinanza di demolizione. L'appellante si era rivolto al Consiglio di Stato con tre motivi: mancata comunicazione di avvio del procedimento, difetto di motivazione, e omessa considerazione che la prova potesse essere raggiunta per presunzioni.

L'onere della prova delle opere ante 1967

Chi deve provare

Il Consiglio di Stato ribadisce il principio consolidato: è sempre in capo al proprietario (o al responsabile dell'abuso) l'onere di provare il carattere risalente del manufatto, collocandone la realizzazione in epoca anteriore alla legge ponte n. 761 del 1967.

Questa regola vale non solo per ottenere il condono edilizio, ma in generale per escludere la necessità del previo rilascio del titolo abilitativo, quando si fa questione di opera risalente ad epoca anteriore all'introduzione del regime amministrativo autorizzatorio.

Base normativa dell'onere probatorio

L'onere discende attualmente dagli articoli 63, comma 1, e 64, comma 1, del c.p.a., per cui spetta al ricorrente la prova delle circostanze che rientrano nella sua disponibilità. Prima ancora che processuale, tale onere vale nei rapporti tra interessato e amministrazione: in presenza di un manufatto non assistito da titolo abilitativo, l'ente ha il potere-dovere di sanzionarlo.

Le prove necessarie: i ruderi non bastano

Le prove possono consistere in fotografie, aerofogrammetrie, dichiarazioni e altra documentazione che possa dimostarre la risalenza dell'opera in epoca antecedente all'entrata in vigore della Legge Ponte.

Palazzo Spada stabilisce che la mera presenza di ruderi non costituisce prova sufficiente della preesistenza di un edificio ante 1967.

Nel caso specifico, le foto del verbale di sequestro mostravano solo "un cumulo di macerie prive di coperture e strutture orizzontali, nonché di qualsivoglia finitura".

Elementi strutturali richiesti

Per configurare ristrutturazione (e non nuova costruzione), è necessario dimostrare la preesistenza di un "organismo edilizio dotato di mura perimetrali, strutture orizzontali e copertura".

Il manufatto preesistente deve essere individuabile nei suoi connotati essenziali come identità strutturale già presente nella realtà materiale.

Precisione della prova

La giurisprudenza richiede che sia possibile individuare in maniera pressoché certa l'esatta cubatura e sagoma d'ingombro del fabbricato su cui intervenire. Solo con una base di partenza chiara è possibile discutere l'entità e la qualità delle modifiche apportabili.

Distinzione tra ristrutturazione e nuova costruzione

Limiti della ristrutturazione

La finalità "conservativa" della ristrutturazione postula la possibilità di individuazione del manufatto preesistente come identità strutturale specifica. Deve trattarsi di un manufatto che, anche se non abitato, possa essere individuato nei suoi connotati essenziali.

Nuova costruzione su ruderi

Costituisce vera e propria costruzione ex novo, invece, la ricostruzione di un intero fabbricato diruto da lungo tempo, del quale residuano solo piccole frazioni dei muri insufficienti a definire l'esatta volumetria della preesistenza.

L'effetto ricostruttivo mira a realizzare un edificio del tutto nuovo e diverso, non a conservare uno esistente.

Principi consolidati dalla sentenza

La decisione del Consiglio di Stato conferma che:

1. l'onere della prova è sempre del proprietario, senza eccezioni;
2. la presenza di ruderi non è sufficiente se mancano elementi strutturali definiti;
3. la ricostruzione su rovine costituisce nuova costruzione, non ristrutturazione;
4. l'ordine di demolizione è atto vincolato che non richiede particolare motivazione;
5. non è necessaria la comunicazione di avvio del procedimento per atti vincolati.

LA SENTENZA E' SCARICABILE IN ALLEGATO