Opere di ampliamento: risanamento, ristrutturazione o nuova costruzione? Occhio all'abuso

Il TAR Lazio chiarisce come distinguere tra ristrutturazione edilizia, restauro e risanamento conservativo e nuova costruzione. Quando le opere aumentano in modo rilevante superficie e volume, modificano la sagoma e trasformano profondamente l'edificio, non si è più davanti a un semplice recupero dell'esistente: serve il permesso di costruire e, se manca, l'ordine di demolizione è legittimo.

Le opere di ampliamento edilizio possono rientrare nella ristrutturazione edilizia o nel risanamento conservativo e, a determinate condizioni, cavarsela con una semplice multa allorquando manchi il permesso di costruire? La demolizione 'automatica' per interventi di nuova costruzione privi di permesso, quindi, può essere evitata?

Il Tar Lazio, nella sentenza 13709/2026, è piuttosto serafico sul tema: se le opere aumentano in modo rilevante superficie e volume, modificano la sagoma e trasformano profondamente l'edificio, non si può parlare di recupero dell'esistente e, in assenza di permesso, la demolizione è inevitabile.

Il caso: ampliamenti, sottotetto abitabile e chiusura della tettoia

La controversia riguardava diversi interventi realizzati su un fabbricato residenziale senza permesso di costruire. In particolare, erano stati contestati un ampliamento di circa 7,5 metri quadrati, un porticato di circa 15 metri quadrati, il rialzo della copertura di circa 1,50 metri con la creazione di un sottotetto abitabile, la realizzazione di circa 50 metri quadrati di nuova superficie utile e 190 metri cubi di volume, oltre alla chiusura di una tettoia con un ulteriore ampliamento di circa 24 metri quadrati e 66 metri cubi.

I proprietari sostenevano che alcune opere potessero essere qualificate come ristrutturazione edilizia o come restauro e risanamento conservativo, e che quindi non giustificassero la demolizione.

Ristrutturazione edilizia: trasformare, ma entro limiti precisi

La ristrutturazione edilizia può comportare una trasformazione anche significativa dell’immobile, ma gli aumenti di volume sono ammessi solo nei casi espressamente previsti dalla legge o dagli strumenti urbanistici, ad esempio nell’ambito di interventi di rigenerazione urbana.

Nel caso esaminato, il TAR ha escluso questa qualificazione: gli interventi non erano collegati ad alcun programma di rigenerazione e avevano prodotto consistenti incrementi di superficie, volume e sagoma. Non si trattava quindi di una semplice riorganizzazione dell’edificio esistente.

Restauro e risanamento conservativo: è necessario conservare l'organismo edilizio

Il restauro e risanamento conservativo ha una finalità diversa. Serve a conservare l’edificio e a garantirne la funzionalità, rispettandone gli elementi tipologici, formali e strutturali.

Rientrano in questa categoria il consolidamento, il ripristino, il rinnovo degli elementi costitutivi, l’inserimento di impianti e accessori e l’eliminazione di elementi estranei. Non vi rientrano invece opere che creano nuovi spazi abitabili, ampliano la superficie coperta o modificano in modo sostanziale l’organismo edilizio.

Ne ristrutturazione, ne risanamento: ecco perché

Gli interventi del contendere, quindi, non possono essere sussunti:

• i. né nella nozione di ristrutturazione edilizia, in quanto: a. l’art. 3, c. 1, lett. d, d.P.R. n. 380/2001, dispone che “l’intervento può prevedere, altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana”; b. nel caso di specie non si può fondatamente discutere di interventi di rigenerazione urbana;
• ii. né, men che meno, nella nozione di interventi di restauro e risanamento conservativo, che l’art. 3, c. 1, lett. c, d.P.R. n. 380/2001, così definisce: “interventi edilizi rivolti a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo stesso, ne consentano anche il mutamento delle destinazioni d'uso purché con tali elementi compatibili, nonché conformi a quelle previste dallo strumento urbanistico generale e dai relativi piani attuativi. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso, l'eliminazione degli elementi estranei all'organismo edilizio”.

Essi, piuttosto, unitariamente considerati, ben rientrano nella nozione di “interventi di nuova costruzione”, che ricomprendono anche “la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente” (art. 3, c. 1, lett. e.1, d.P.R. n. 380/2001).

Quando l'ampliamento diventa nuova costruzione

Il TAR ricorda che la nozione di nuova costruzione comprende anche l’ampliamento di edifici esistenti all’esterno della sagoma originaria.

Nel caso concreto, le opere avevano aggiunto complessivamente:

• 15 metri quadrati con il porticato;
• 45 metri quadrati con il nuovo sottotetto abitabile;
• 24 metri quadrati con la chiusura della tettoia.

Considerate nel loro insieme, queste trasformazioni avevano modificato profondamente il fabbricato e aumentato in modo unitario il carico edilizio e urbanistico. Per questo sono state ricondotte alla nuova costruzione e non alla ristrutturazione o al risanamento conservativo.

Le opere vanno valutate nel loro insieme

Il TAR ricorda anche il divieto di scomporre artificialmente l’intervento: il giudizio, infatti, non può concentrarsi su ogni singola opera isolatamente, ma deve considerare il risultato complessivo.

La valutazione unitaria serve proprio a evitare che una trasformazione rilevante venga presentata come una serie di opere minori, ciascuna apparentemente riconducibile a un titolo edilizio più semplice.

Demolizione obbligatoria in assenza di titolo

Quando un ampliamento qualificabile come nuova costruzione viene realizzato senza permesso di costruire, l’ordine di demolizione è un atto vincolato. Il Comune non deve dimostrare uno specifico interesse pubblico ulteriore né valutare l’affidamento del proprietario.

Il tempo trascorso non sana l’abuso e la demolizione può essere ordinata anche molti anni dopo, persino nei confronti dell’attuale proprietario non responsabile della realizzazione delle opere.

La sola eccezione: la serra stagionale

Il ricorso è stato accolto soltanto per una serra stagionale, separata dal fabbricato e realizzata con tubolari e telo in nylon. Lo stesso Comune aveva riconosciuto che per quell’opera sarebbe bastata una semplice comunicazione.

Per tutte le altre opere, invece, il TAR ha confermato la demolizione perché si trattava di ampliamenti riconducibili alla nuova costruzione e realizzati senza il necessario permesso.

FAQ TECNICHE: Opere di ampliamento abusive e demolizione | Ingenio

Quando un ampliamento edilizio può essere qualificato come nuova costruzione?
L’ampliamento rientra nella nuova costruzione quando viene realizzato all’esterno della sagoma esistente e determina un incremento significativo di superficie, volume o carico urbanistico. In tali casi è necessario il permesso di costruire e, se assente, trova applicazione la sanzione demolitoria.

Quali interventi rientrano nel restauro e risanamento conservativo?
Sono riconducibili a questa categoria le opere finalizzate a conservare e rendere funzionale l’organismo edilizio, come consolidamento, ripristino e rinnovo degli elementi costitutivi, inserimento di impianti ed eliminazione di elementi estranei. Non devono però comportare una trasformazione sostanziale dell’edificio.

La ristrutturazione edilizia consente sempre aumenti di volume?
No. L’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. 380/2001 ammette incrementi volumetrici solo nei casi espressamente previsti dalla legislazione o dagli strumenti urbanistici comunali. Un ampliamento rilevante e non collegato a tali ipotesi non può quindi essere automaticamente qualificato come ristrutturazione.

Il Comune deve valutare separatamente ogni opera realizzata?
No. Secondo il TAR, gli interventi devono essere esaminati nel loro complesso, considerando il risultato edilizio unitario. Non è possibile frazionare artificialmente una trasformazione significativa in singole opere minori per ricondurle a categorie edilizie meno onerose.

Quando è legittimo ordinare la demolizione degli ampliamenti abusivi?
Se le opere costituiscono nuova costruzione e sono state realizzate senza il necessario permesso di costruire, l’ordine di demolizione è un atto vincolato. Il Comune non deve dimostrare un ulteriore interesse pubblico e il decorso del tempo non rende legittimo l’abuso.

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