Opere edilizie ante 1967-1968: tra Legge Ponte, sanatoria e doppia conformità

La Legge Ponte (765/1967) rappresenta una sorta di spartiacque sull'obbligo di dotarsi di permesso di costruire per opere realizzate - ma ciò significa iniziate o anche concluse? - prima del 1° settembre 1967, che, come sappiamo, non necessitavano della licenza edilizia se edificate fuori dai centri urbani, sempre che i comuni non disponessero di un regolamento comunale che obbligava comunque a richiedere una concessione.

Dopo quella data, invece, scattò l'obbligo generalizzato del permesso di costruire per tutte le opere, dentro e fuori i centri urbani.

Il caso trattato da Tar Campania nella sentenza 13/2026 è molto interessante perché si pone a cavallo dell'avvento della Legge Ponte e perché prende in considerazione non solo il termine del 1° settembre 1967 ma anche le modifiche apportate dalla stessa alla Legge Urbanistica (1150/1942).

Opere edilizie ante 1967: il comune non può contestare genericamente la mancanza di doppia conformità

Bene: il Tar, in questa pronuncia, afferma che quando i privati sostengono che le opere sono state realizzate prima del 1° settembre 1967 fuori dal centro abitato, l'amministrazione non può limitarsi a contestare genericamente la doppia conformità richiamando le difformità dal titolo edilizio.

Il comune, cioè, deve confutare specificamente la tesi difensiva, verificando se le opere necessitassero di titolo all'epoca della realizzazione e quali aspetti contrastino con la normativa urbanistica.

Quando sono state realizzate le opere? Ante o post 1° settembre 1967?

Il caso tratta di alcune opere edilizie e di un fabbricato, realizzati tra il 1967 e il 1968 (quindi a cavallo dell'entrata in vigore della Legge Ponte - 1° settembre 1967), per i quali era stata presentata istanza di sanatoria.

Il comune aveva ingiunto la demolizione, in quanto mancava il requisito della doppia conformità.

I ricorrenti sostengono che la porzione principale del fabbricato sarebbe stata edificata in epoca anteriore alla piena operatività dell’obbligo di licenza edilizia generalizzata al di fuori dei centri abitati e della disciplina sulle distanze minime introdotta dal d.m. n. 1444/1968, richiamando la relazione tecnica asseverata che individua l’inizio dei lavori nel gennaio 1968 e la presentazione della domanda di autorizzazione edilizia in data 10 ottobre 1967.

A loro avviso, l’amministrazione non avrebbe adeguatamente valutato tali elementi, omettendo ogni approfondimento sull’evoluzione normativa e sulla disciplina transitoria in materia edilizia e sismica.

I ricorrenti, inoltre, contestano radicalmente la conclusione comunale nel senso dell’inesistenza dalla doppia conformità, sostenendo che, al contrario, essa risulti dimostrata “per tabulas”. Con riguardo, anzitutto, alla conformità delle opere alla disciplina vigente al momento della loro realizzazione, essi richiamano la relazione tecnica dell'ingegnere incaricato, dalla quale risulta che, in base all’atto di compravendita del 13 settembre 2000, le porzioni di fabbricato sono state realizzate al di fuori del centro urbano prima del 1° settembre 1967.

L'evoluzione normativa sull'obbligo del titolo edilizio fuori dai centri abitati

I ricorrenti evidenziano, nella loro istanza di sanatoria che il fabbricato è stato completato nel gennaio 1968 fuori dal centro abitato, in epoca precedente all'efficacia di fondamentali innovazioni normative.

L'obbligo di munirsi di licenza edilizia anche per le costruzioni eseguite fuori del perimetro dei centri abitati è stato introdotto dall'art. 10 della legge 6 agosto 1967 n. 765 (cosiddetta legge ponte), che ha modificato l'art. 31 della legge urbanistica n. 1150/1942. Prima dell'entrata in vigore di tale disposizione, fino al 31 agosto 1967, non era necessario alcun titolo abilitativo per la realizzazione di opere edilizie fuori del centro abitato.

I ricorrenti hanno inoltre richiamato l'art. 41-quinquies della legge n. 1150/1942, introdotto dall'art. 17 della legge n. 765/1967, che ha previsto specifiche limitazioni alla edificazione residenziale in termini di volumetria, distanze e rapporti di copertura.

Il comma 7 dello stesso articolo stabilisce che tali disposizioni si applicano "dopo un anno dalla entrata in vigore della presente legge", quindi dal 1° settembre 1968. In attuazione di tale disciplina è stato emanato il DM 2 aprile 1968 n. 1444 sui limiti di densità, altezza e distanze.

Secondo la prospettazione dei ricorrenti, poiché il fabbricato per cui è causa è stato completato nel gennaio 1968, ossia prima dell’entrata in vigore sia dell’art. 41-quinquies della legge n. 1150/1942 sia del d.m. n. 1444/1968, eventuali difformità dall’autorizzazione rilasciata non potrebbero, di per sé, comportare l’illegittimità delle opere, atteso che, per la loro realizzazione, non era ancora richiesto – al di fuori dei centri abitati – alcun titolo abilitativo fondato sulle successive limitazioni introdotte dalla normativa sopravvenuta.

In tal senso, essi deducono che il Comune avrebbe erroneamente applicato tali parametri alla valutazione della conformità delle opere, incorrendo in errore nei presupposti e in difetto di istruttoria.

Il diniego comunale non è supportato da un'adeguata istruttoria

Il Tar accoglie il ricorso, ma vediamo perché.

La motivazione del provvedimento di diniego di sanatoria si presenta, secondo i giudici, alquanto laconica, perché si riferisce esclusivamente alla mancata dimostrazione della doppia conformità senza confutare puntualmente le specifiche deduzioni tecniche degli istanti.

Il preavviso di diniego si limitava a elencare le difformità rispetto all'autorizzazione del 1968 e ad affermare che l'excursus normativo contenuto nella relazione tecnica non costituiva argomentazione valida per dimostrare la doppia conformità.

La tesi dei ricorrenti, infatti, è ben articolata e andava confutata dal comune: parte delle opere, pur difformi dall'autorizzazione edilizia, sarebbero legittime perché costruite al di fuori del centro abitato in epoca antecedente alle sopravvenienze normative e al Piano di Fabbricazione entrato in vigore solo nel 1972.

Non era contestato che il fabbricato, realizzato nel 1968, non avesse subito rilevanti modifiche strutturali.

Il comune ha sepcifici obblighi motivazionali

I ricorrenti, infatti, affermano una tesi, sopra riassunta, che meritava di essere confutata in modo puntuale, dovendo l’ente locale individuare gli aspetti di contrasto dell’opera rispetto alla normativa urbanistica ed edilizia vigente tanto al momento di realizzazione dell’opera quanto a quello di presentazione dell’istanza (cd. doppia conformità).

Pertanto, in sede di delibazione dell’istanza ex art. 36 del D.P.R. n. 380/2001, non può essere ritenuto utile né sufficiente il mero richiamo agli elementi di difformità dall’originario titolo edilizio: è necessario confutare le specifiche deduzioni tecniche operate dagli istanti in merito all’asserita doppia conformità delle opere.

In altri termini, rispetto alla descritta prospettazione della parte ricorrente, sarebbe stato necessario precisare quanto meno:

• a) se le opere difformi dall’autorizzazione edilizia n. 17/1968 richiedessero o meno un titolo edilizio sebbene, asseritamente, realizzate in epoca precedente al primo settembre 1968 e al di fuori del centro urbano;
• b) se le opere che necessitavano, appunto, di permesso di costruire all’epoca della realizzazione, eseguite in difformità dal titolo edilizio rilasciato, contrastassero, e in quali aspetti, con la normativa urbanistico-edilizia vigente all’epoca della realizzazione dell’opera e all’epoca della presentazione dell’istanza.

L’istanza di accertamento di conformità, infatti, va riferita alle opere che si presentino difformi dal titolo edilizio del 1968 e, inoltre, che non siano altrimenti legittime (poiché, in tesi, all’epoca realizzabili anche senza titolo edilizio): ove ve ne siano, le opere, ab origine, legittime poiché realizzabili senza titolo alcuno, con tutta evidenza, non necessiterebbero di una sanatoria postuma (i.e. accertamento di conformità).

Conclusivamente, sono fondate le censure relative al difetto di motivazione del provvedimento di diniego dell’istanza di sanatoria poichè, come lamentato, ci si limita a richiamare le difformità del manufatto rispetto a quanto autorizzato nel 1968.

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