Opere edilizie e stato legittimo ante 1967: il titolo abilitativo condiziona tutto!

In una recente sentenza, il Consiglio di Stato affronta in modo organico le regole sulla dimostrazione dello stato legittimo di manufatti realizzati prima del 1° settembre 1967, chiarendo che l'esistenza di un titolo edilizio - anche se non obbligatorio all'epoca - definisce e al contempo delimita lo stato legittimo dell'immobile, escludendo ogni opera non menzionata nel titolo stesso. Palazzo Spada accoglie parzialmente l'appello riconoscendo che la lacunosità grafica dei titoli storici può essere integrata con perizia giurata, ma conferma l'obbligo demolitori per i manufatti mai assentiti.

Nel caso in cui, per alcuni interventi realizzati su un immobile prima del 1° settembre 1967, sia stato comunque richiesto e ottenuto un titolo edilizio (permesso di costruire), questo può 'condizionare' la determinazione dello stato legittimo delle opere o si deroga alla possibilità di sanatoria straordinaria anche per tutti gli altri tipi di manufatti che non comparivano nel titolo edilizio?

Il caso: cucina, bagno, copertura e piazzale in cemento 'ante' 1967

A questa, interessante domanda risponde, in una corposa sentenza 2044/2026, il Consiglio di Stato, fornendo delucidazioni sul caso di un'impresa che gestisce da decenni un bar-ristorante, arrivata sino a Palazzo Spada per contrastare un'ordinanza di demolizione.

Il Comune intima di demolire alcune strutture - una cucina prefabbricata, un locale bagno-deposito, una copertura in legno e teloni, oltre a una parte del piazzale in cemento - sostenendo che siano state realizzate senza permesso.

L'impresa risponde che tutto risale a un'epoca in cui il permesso non serviva (prima del 1967) e che nulla è cambiato da allora.

Il Consiglio di Stato dà torto all'impresa quasi su tutto: siccome nel 1966 fu chiesto e ottenuto un titolo edilizio volontario, quello diventa il metro di misura dello stato legittimo dell'immobile.

I manufatti che non compaiono in quel titolo sono abusivi, a prescindere da quando siano stati costruiti. Unica eccezione: per il piazzale, una perizia tecnica ha dimostrato - senza che il Comune la contestasse - che non ci sono tracce fisiche di ampliamento, quindi l'ordine demolitorio su quella parte viene annullato.

Opere edilizie ante 1967: come funziona l'esenzione?

Sappiamo che in virtù delle disposizioni della Legge Ponte (765/1967), le opere realizzate prima del 1° settembre 1967 non necessitavano della licenza edilizia se edificate fuori dai centri urbani, sempre che i comuni non disponessero di un regolamento comunale che obbligava comunque a richiedere una concessione.

Da quella data in poi, invece, scattò l'obbligo generalizzato del permesso di costruire per tutte le opere, dentro e fuori i centri urbani.

Quindi, prima di tale data, la licenza edilizia era richiesta soltanto nei Comuni dotati di piano regolatore, nelle zone di espansione o laddove appositi regolamenti comunali o legislazione speciale (sismica, paesaggistica) lo imponessero.

La Corte costituzionale (sentenza n. 217/2022) ha confermato che tale obbligo poteva sorgere anche prima del 1942 in presenza di normativa locale. Ne consegue che l'esenzione dal titolo ante 1967 non è assoluta, ma dipende dal contesto urbanistico e dalla presenza di vincoli vigenti al momento della costruzione.

Lo stato legittimo: nozione e codifica normativa

Palazzo Spada evidenzia che lo stato legittimo individua la configurazione dell'immobile che l'ordinamento riconosce come lecita, costituendo il presupposto sia per ottenere nuovi titoli edilizi sia per opporsi a provvedimenti sanzionatori.

La sua codificazione è avvenuta con l'inserimento del comma 1-bis nell'art. 9-bis del DPR 380/2001 (d.l. 76/2020), poi ulteriormente modificato dal d.l. 69/2024 (Salva Casa).

Per gli immobili ante 1967, la norma oggi ammette qualsiasi documento idoneo a comprovarne lo stato, inclusi atti privati di accertata provenienza e - quale extrema ratio - dichiarazioni sostitutive rese ai sensi del DPR 445/2000.

Interessante questo passaggio: l'art. 9-bis, comma 1-bis, si chiude ammettendo il ricorso a tale generica documentazione alternativa (quindi, in genere, anche le fotografie) anche ogniqualvolta si disponga soltanto di un «principio di prova» dell’esistenza del titolo abilitativo. Trattasi di un’agevolazione non da poco, in quanto trasforma, di fatto, in “prova” ciò che in passato richiedeva un atto formale.

L'onere della prova e il suo temperamento

In linea generale, l'onere di dimostrare lo stato legittimo grava sul proprietario privato, in applicazione del principio di vicinanza della prova.

Tuttavia, la giurisprudenza ammette un temperamento: se il privato produce elementi rilevanti (aerofotogrammetrie, dichiarazioni, perizie) e il Comune non li esamina adeguatamente o produce a sua volta elementi incerti, l'onere si attenua.

Nel caso esaminato, il Consiglio di Stato ha valorizzato una perizia giurata asseverata davanti al cancelliere del Tribunale, riconoscendole valore di atto di accertata provenienza ai sensi dell'art. 9-bis.

Titolo edilizio sopravvenuto: quando c'è, vincola

Il punto centrale della sentenza è, però, rappresentato dalla parte dove il Consiglio di Stato afferma che se un titolo edilizio è stato rilasciato - ancorché non obbligatorio all'epoca -, esso definisce in modo vincolante lo stato legittimo dell'immobile. Non è possibile ignorarne l'esistenza per invocare l'esenzione ante 1967.

Tutto ciò che non figura nel titolo non è coperto dallo stato legittimo, indipendentemente dall'epoca di realizzazione: o l'opera è coeva e dunque abusiva per omessa inclusione nel titolo, oppure è successiva e necessita di autonomo titolo legittimante.

Palazzo Spada, inoltre, chiude evidenziando che "Al che consegue che per questi ultimi non è provata l’avvenuta realizzazione nel 1966: non essendo stata dimostrata neppure che essa sia avvenuta prima del 1° settembre 1967, ed essendo certa l’apposizione del vincolo quantomeno a far data dal 1966, è evidente che per ogni ulteriore opera rispetto a chiosco e piazzale occorreva attingere ad un titolo edilizio e paesaggistico autonomo e successivo. Il che non è emerso nel caso di specie".

Il principio è espresso senza eccezioni: il privato non può scegliere a proprio vantaggio quale regime applicare alle singole parti del manufatto.

La lacunosità del titolo storico: quando è superabile

Unica apertura della sentenza: quando il titolo è talmente datato e schematico da non consentire una lettura grafica attendibile, il privato può dimostrare la corrispondenza tra lo stato attuale e quello originariamente assentito attraverso prove tecniche.

Nel caso di specie, la perizia giurata ha attestato l'assenza di giunti o tracce fisiche di ampliamento del piazzale, circostanza non contestata dal Comune: ciò ha consentito di annullare l'ordine demolitorio limitatamente a quella parte. Per i restanti manufatti - mai menzionati nel titolo del 1966 - l'ingiunzione è stata confermata.

Opere ante 1967 e stato legittimo: FAQ tecniche

Cosa si intende oggi per “stato legittimo” degli immobili ante 1967?
Lo stato legittimo individua la configurazione dell’immobile riconosciuta come lecita dall’ordinamento ed è presupposto essenziale sia per nuovi titoli edilizi sia per contrastare sanzioni. Per gli immobili realizzati prima del 1° settembre 1967, l’art. 9-bis del DPR 380/2001, come modificato dal Salva Casa, consente di dimostrarlo con qualsiasi documento idoneo (atti, perizie, fotografie, dichiarazioni sostitutive), ma sempre nei limiti delle opere effettivamente assentite o legittimamente esistenti.

Le opere realizzate prima del 1967 sono sempre esenti da titolo edilizio?
No. L’esenzione non è assoluta: prima del 1967 il titolo era comunque richiesto in presenza di piani regolatori, regolamenti comunali o vincoli speciali (paesaggistici, sismici). Inoltre, se il proprietario ha richiesto e ottenuto volontariamente un titolo edilizio, questo diventa il riferimento vincolante per individuare lo stato legittimo dell’immobile.

Che effetto ha un titolo edilizio rilasciato ante 1967 sullo stato legittimo?
Secondo la recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, l’esistenza di un titolo edilizio, anche se non obbligatorio all’epoca, delimita in modo rigoroso lo stato legittimo. Tutte le opere non rappresentate o descritte in quel titolo sono considerate abusive, indipendentemente dal momento della loro realizzazione, e non possono essere coperte dall’esenzione ante 1967.

È possibile superare la lacunosità dei titoli edilizi storici?
Sì, ma solo in casi specifici. Se il titolo è molto datato e graficamente incompleto, il privato può integrare la prova con documentazione tecnica, come perizie giurate, aerofotogrammetrie o altri elementi oggettivi. Tuttavia, tali prove devono dimostrare in modo convincente la corrispondenza tra lo stato attuale e quello originariamente assentito, e non devono essere efficacemente contestate dal Comune.

Quali sono le implicazioni operative per i professionisti tecnici?
I tecnici devono verificare con estrema attenzione l’esistenza e il contenuto di eventuali titoli edilizi storici, perché questi “condizionano” l’intero stato legittimo dell’immobile. È fondamentale distinguere tra opere effettivamente assentite e manufatti mai autorizzati, predisporre perizie solide in caso di titoli lacunosi e valutare i rischi di conferma di ordini demolitori per le parti non coperte dal titolo, anche se realizzate ante 1967.

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