Opere interne e di manutenzione esterna: occorre il titolo abilitativo in aree vincolate?

Interventi di nuova costruzione: pavimentazione terrazzo, impianti e infissi non sempre richiedono Permesso di Costruire

La definizione di nuova costruzione: tra normativa e interpretazioni

La definizione di nuova costruzione è uno dei temi più delicati e ricorrenti nel settore dell’edilizia. Generalmente si definiscono tali gli interventi edilizi che generano una trasformazione significativa del territorio.

In tema di titoli edilizi abilitativi, l’art. 10 del DPR 380/2001 prevede che siano “subordinati a permesso di costruire":

• a) gli interventi di nuova costruzione;
• b) gli interventi di ristrutturazione urbanistica;
• c) gli interventi di ristrutturazione edilizia (…)”

Quindi la norma annovera le nuove costruzioni tra gli interventi considerati che trasformano il territorio in modo significativo e, proprio per questo, soggetti a richiesta di permesso di costruire (PdC).

Nella fattispecie, l’art. 3, comma 3, lett. e) dello stesso decreto precisa che rientrano tra le nuove costruzioni qualsiasi opera che cambia in modo importante l’aspetto urbanistico o edilizio di un’area, anche se non ci sono lavori murari visibili. In particolare “(…) quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti. Sono comunque da considerarsi tali:

• e.1) la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati (…);
• e.2) gli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti diversi dal comune;
• e.3) la realizzazione di infrastrutture e di impianti, anche per pubblici servizi, che comporti la trasformazione in via permanente di suolo inedificato;
• e.4) l'installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione;
• e.5) l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere (…);
• e.6) gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree, qualifichino come interventi di nuova costruzione (…);
• e.7) la realizzazione di depositi di merci o di materiali, la realizzazione di impianti per attività produttive all'aperto (…) ;
• f) gli "interventi di ristrutturazione urbanistica" (…).”

Tuttavia la norma fornisce una definizione generale che lascia margini di incertezza, soprattutto nei casi borderline: opere interne, rifacimenti o modifiche marginali. Infatti spesso le difficoltà emergono quando si tratta di distinguere tra interventi che configurano effettivamente una nuova costruzione e quelli che, pur comportando trasformazioni dell'immobile, non determinano incrementi volumetrici o modifiche sostanziali dell'assetto urbanistico-edilizio preesistente.

Il TAR Campania con la sentenza n. 986/2025 mette in luce proprio questo limite, chiarendo che talune opere, seppur in zona vincolata, non integrano il concetto di nuova costruzione e dunque non necessitano di titolo abilitativo.

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Quando non si configura nuova costruzione

La sentenza del TAR Campania n. 986/2025 affronta il tema della qualificazione delle opere come nuova costruzione, chiarendo limiti e criteri interpretativi alla luce della normativa vigente.

Nel caso di specie, la ricorrente comproprietaria di un’abitazione con terrazzo a livello (zona sottoposta a vincolo paesaggistico), ha impugnato l’ordinanza con la quale il Responsabile dell’Area Tecnica – Edilizia Privata del Comune aveva ingiunto la demolizione e il ripristino di alcune opere eseguite sull’immobile, ritenute abusive.

Le opere contestate riguardavano:

• la pavimentazione del terrazzo;
• alcuni interventi interni come la sostituzione degli impianti, dei rivestimenti e degli infissi;
• l’ampliamento di una finestra interna.

Il TAR ha accolto il ricorso, dichiarando l’ordinanza comunale illegittima e precisando che“, sulla base della disamina della documentazione in atti, l’ordine impugnato si appalesa al Collegio illegittimo, in ragione dell’inosservanza della normativa vigente in materia; le opere in contestazione non sono nuova costruzione; com’è noto, per “nuova costruzione” si intende qualsiasi intervento che consista in una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, attuata attraverso opere di rimodellamento della morfologia del terreno, ovvero costruzioni lato sensu intese, che, indipendentemente dai materiali utilizzati e dal grado di amovibilità, presentino un simultaneo carattere di stabilità fisica e di permanenza temporale, dovendosi con ciò intendere qualunque manufatto che sia fisicamente ancorato al suolo. Il tratto distintivo e qualificante viene, dunque, assunto nell’irreversibilità spazio-temporale dell’intervento.”

Le opere non possono qualificarsi come nuova costruzione in quanto difettano dei requisiti necessari richiesti dalla normativa. Infatti viene chiarito che cosa si intende per nuova costruzione, ossia qualsiasi intervento che comporti una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, attraverso manufatti dotati di stabilità fisica e permanenza temporale, ancorati al suolo e capaci di incidere sul carico urbanistico. Il tratto distintivo, evidenzia il TAR, risiede proprio nell’irreversibilità dell’intervento, che nel caso di specie è del tutto assente.

Al contrario, “(…) i tratti qualificanti della nuova costruzione non si ravvisano nelle opere in contestazione, per la loro inidoneità a creare nuovo volume e nuova superficie; come ben rimarca, nel suo gravame, la parte ricorrente, “sia la sostituzione del pavimento del terrazzo in uno alla sostituzione del manto impermeabile deteriorato, che la modifica e/o sostituzione dell’impianto elettrico e di quello idraulico, la sostituzione dei pavimenti nelle camere e nel bagno compreso i rivestimenti, l’ampliamento di un punto luce e aria (finestra) interno, posto sull’intramezzo di divisione tra la cucina ed il soggiorno al di sotto del quale è posto un piano di lavoro e cassettiera, non determinano un incremento di volumetria e/o di superficie”; peraltro, pur vertendo i manufatti in contestazione in zona vincolata, trattasi di opere interne escluse dall’autorizzazione paesaggistica; infatti, tra gli interventi ed opere in aree vincolate esclusi dall’autorizzazione paesaggistica, sono espressamente previste: - “A1. Opere interne che non alterano l’aspetto esteriore degli edifici, comunque denominate ai fini urbanistico-edilizi, anche ove comportanti mutamento della destinazione d’uso”; - “A2. ….opere di manutenzione balconi, terrazze, o scale esterne” ovvero “rifacimenti esterni o manti di copertura (…)”.

I lavori, eseguiti dalla ricorrente, non creano nuovo volume né nuova superficie utile, e non si tratta, dunque, di interventi tali da determinare una trasformazione edilizia del territorio e, pertanto, non configurano una nuova costruzione. Per quanto riguarda le opere eseguite sul terrazzo, la sostituzione della vecchia pavimentazione e del manto impermeabile deteriorato sono state considerate attività non soggette a permesso di costruire, né a preventiva autorizzazione paesaggistica, anche in presenza di vincolo. Infatti, sono espressamente escluse dall’autorizzazione paesaggistica le opere interne che non alterano l’aspetto esteriore dell’edificio così come gli interventi manutentivi su terrazze o coperture.

La pronuncia in esame offre un’ulteriore occasione per ribadire la necessità, da parte delle amministrazioni comunali, di qualificare correttamente gli interventi edilizi, distinguendo con attenzione tra opere soggette a titolo abilitativo e quelle ricomprese nell’edilizia libera o nella manutenzione ordinaria, specie quando si tratta di interventi eseguiti su immobili ubicati in aree sottoposte a vincolo.

LA SENTENZA TAR Campania n. 986/2025 É SCARICABILE IN ALLEGATO.