Permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica: come coordinarli per evitare sanzioni

Autorizzazione paesaggistica e permesso di costruire: guida pratica tra vincoli e procedure

Spesso la problematica della realizzazione di fabbricati ad uso residenziale e artigianale sul territorio si inserisce nel complesso sistema di tutele che coinvolge il coordinamento tra autorizzazione paesaggistica e permesso di costruire. Ciò assume un aspetto rilevante, per l'appunto, perché l’Italia è ricca di aree con vincolo paesaggistico.
L’art. 142 del Codice dei beni culturali prevede una serie di vincoli "ex lege" che si applicano automaticamente a determinate categorie di beni, tra cui le fasce di rispetto dei corsi d’acqua (150 metri dalle sponde). In questi casi, la sussistenza del vincolo dipende dalla verifica di elementi fattuali (presenza del corso d’acqua e misurazione delle distanze) che devono essere adeguatamente accertati dall’amministrazione competente.

Quindi il rapporto tra autorizzazione paesaggistica e permesso di costruire ha una duplice esigenza: garantire la tutela del paesaggio e del patrimonio culturale, da un lato, ma al tempo stesso di assicurare efficienza e snellezza ai procedimenti amministrativi dall’altro.

La normativa di riferimento (come già si è potuto precedentemente constatare) che disciplina i due procedimenti (autorizzazione paesaggistica e permesso di costruire) formalmente autonomi ma sostanzialmente interconnessi è:

• il Decreto Legislativo n. 42 del 2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio);
• il DPR n. 380 del 2001 (Testo Unico dell'Edilizia).

L’art. 146 del DLGS 42/2004 comma 4 definisce che “L'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio.(…)”.

L’art. 20 del DPR 380/01 comma 8 sottolinea che “Decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241. Fermi restando gli effetti comunque prodotti dal silenzio, lo sportello unico per l’edilizia rilascia anche in via telematica, entro quindici giorni dalla richiesta dell’interessato, un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento, in assenza di richieste di integrazione documentale o istruttorie inevase e di provvedimenti di diniego; altrimenti, nello stesso termine, comunica all’interessato che tali atti sono intervenuti.”

Qual è il significato di ciò?

L’art. 146 del Codice dei beni culturali stabilisce che l’autorizzazione paesaggistica costituisce "atto autonomo e presupposto" ossia propedeutico al rispetto del permesso di costruire, chiarendo così la natura del rapporto intercorrente tra i due titoli abilitativi.
Sebbene vi sia un’effettiva autonomia procedimentale, essa non deve tuttavia essere intesa come separazione assoluta tra le due istanze. L’autorizzazione paesaggistica rappresenta un presupposto di efficacia, e non di legittimità, del permesso di costruire. Quindi il permesso può essere validamente rilasciato anche in assenza dell’autorizzazione paesaggistica, ma non potrà produrre i suoi effetti fino a quando non vi sia il conseguimento di quest’ultima.
Infatti l’art. 20 (precedentemente riportato) esclude espressamente la formazione del silenzio assenso sul permesso di costruire quando sussistano vincoli paesaggistici.
In questo modo si intende disciplinare in maniera unitaria gli aspetti urbanistico-edilizi e quelli paesaggistico-culturali, evitando situazioni di incertezza derivanti dall’eventuale formazione di titoli edilizi privi del necessario supporto autorizzatorio in materia paesaggistica.

Un contributo al chiarimento di questi principi è offerto dalla recente sentenza del Consiglio di Stato, che ha affrontato una controversia relativa alle problematiche sopra delineate. Il caso riguardava il diniego di un permesso di costruire per la realizzazione di un fabbricato ad uso residenziale/artigianale per l’assenza dell’autorizzazione paesaggistica, obbligatoria per la vicinanza dell’area di intervento (meno di 150 metri) al torrente "Canne". Il ricorrente aveva contestato sia l’esistenza del vincolo paesaggistico sia la necessità del titolo autorizzatorio, invocando precedenti comportamenti dell’amministrazione e certificazioni rilasciate in passato.

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Coordinamento tra permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica secondo il Consiglio di Stato

La sentenza n. 7017/2025 del Consiglio di Stato chiarisce quanto un vincolo paesaggistico ex lege, previsto dall’art. 142 del DLGS 42/2004, sia importante. Esso si applica automaticamente ad una fascia di rispetto pari a 150 metri dagli argini dei corsi d’acqua, indipendentemente da previsioni urbanistiche o convenzioni pregresse. Nessun rilievo può assumere il rilascio di titoli edilizi precedenti o certificazioni di assenza di vincoli, poiché l’autorizzazione paesaggistica resta un “atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio.”

Nel caso di specie, il ricorrente ha richiesto un permesso di costruire per la realizzazione di un fabbricato ad uso residenziale e artigianale.
In un primo momento, l’amministrazione comunale aveva dato esito positivo all’istruttoria sotto il profilo urbanistico ed edilizio, ma aveva subordinato il rilascio del titolo all’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica prevista dall’art. 146 del DLGS n. 42/2004.
L’area in questione risultava vincolata ai sensi dell’art. 142 dello stesso decreto, per la distanza inferiore ai 150 metri, al torrente Canne.
Nonostante le interlocuzioni procedimentali con la parte richiedente, il Comune ha infine negato il permesso di costruire per la mancata acquisizione del parere.
Il ricorrente presenta ricorso al TAR Calabria il quale lo respinge chiarendo che “(…) il silenzio assenso sulla richiesta di permesso di costruire, previsto dall’art. 20 d.P.R. n. 380 del 2001, non si è perfezionato nel caso di specie, perché sussiste il vincolo paesaggistico (...) che costituisce (...) elemento impeditivo al perfezionarsi della fattispecie di semplificazione procedimentale.”
Il TAR aveva sottolineato come il vincolo paesaggistico costituisse quindi un impedimento insuperabile al rilascio del titolo edilizio e che, di conseguenza, non avrebbe potuto operare il silenzio-assenso previsto dall’art. 20 del DPR 380/2001.

Il ricorrente, sostenendo varie argomentazioni, presenta ricorso al Consiglio di Stato ma i giudici di Palazzo Spada ritengono infondate tutte le argomentazioni in particolare viene fornito un importante chiarimento in merito al coordinamento tra autorizzazione paesaggistica e permesso di costruire.

I giudici della Corte rimarcano che “in linea di principio, infatti, seppure è vero che l’autorizzazione paesaggistica e il permesso di costruire operano su piani diversi e, dunque, “il rilascio di uno dei due atti di assenso non comporta il necessario rilascio anche dell'altro” (…), è altresì vero che è nella discrezionalità del Comune, quale amministrazione preposta alla gestione, controllo e tutela del “suo” territorio, di decidere di coordinare i due procedimenti sì da rilasciare il titolo edilizio soltanto laddove sia stato previamente acquisito il titolo autorizzatorio paesaggistico oppure di far confluire i due procedimenti, attraverso il modulo procedimentale della conferenza di servizi, nell’ambito di un’unica vicenda amministrativa. Tale assunto non è smentito dal fatto che l’art. 146 comma 4 d.lgs. n. 42/2004 (…) che (...), infatti, preclude la formazione del silenzio assenso sull’istanza di rilascio del permesso di costruire, quando sussistano vincoli relativi all’assetto paesaggistico-culturale, così manifestando come, sul piano normativo, (...) pur essendo autonomi i due procedimenti/provvedimenti di permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica, si preferisca disciplinare in maniera unitaria, a questi fini, i risvolti urbanistico-edilizi e paesaggistico-culturali del governo del territorio piuttosto che far perfezionare una fattispecie di silenzio-assenso subordinandone l’efficacia all’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica (...).”

Occorre precisare meglio il concetto…

L’affermazione secondo cui il rilascio del permesso di costruire dovrebbe essere valutato esclusivamente sotto il profilo della compatibilità urbanistica ed edilizia, senza considerare eventuali profili paesaggistici, risulta eccessivamente riduttiva. In primo luogo, è indubbio che l’autorizzazione paesaggistica e il permesso di costruire operino su piani distinti: il rilascio di uno dei due provvedimenti non comporta automaticamente l’effetto favorevole dell’altro. Tuttavia, questa autonomia non implica che il Comune sia privo di strumenti per coordinare i due procedimenti.
Il Comune ha, infatti, la libertà di scegliere come gestire i permessi, e può decidere, ad esempio di rilasciare il permesso di costruire solo dopo aver ottenuto prima l’autorizzazione paesaggistica o di unire i due procedimenti in uno solo, così che la verifica urbanistica e quella paesaggistica avvengano insieme, per esempio con una conferenza di servizi.

In tale contesto diventa fondamentale la norma, infatti:

• l’articolo 146, comma 4, del DLGS n. 42/2004, definisce che l’autorizzazione paesaggistica come atto autonomo presupposto rispetto agli altri titoli edilizi e non esclude quindi la possibilità di tale coordinamento procedimentale;
• l’art. 20 del DPR 380/2001, impedisce il silenzio-assenso sul permesso di costruire quando ci sono vincoli paesaggistici. Infatti, anche se i due procedimenti sono formalmente separati, il legislatore prevede che la tutela paesaggistica possa influenzare il rilascio del permesso di costruire.

In conclusione, la sentenza conferma ancora una volta l’importanza dei vincoli paesaggistici, che prevalgono sulle previsioni urbanistiche e sulle prassi amministrative, imponendo una rigorosa tutela del territorio. Tuttavia, un possibile diniego opposto dal Comune non impedisce al privato cittadino di presentare una nuova istanza di permesso di costruire corredata questa volta di un’opportuna autorizzazione paesaggistica.

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