Permesso di costruire irreperibile? Demolizione illegittima senza ricostruzione dello stato legittimo

L’articolo esamina i limiti dell'ordinanza di demolizione quando il permesso di costruire originario risulti esistente ma irreperibile negli archivi comunali. Una recente sentenza del TAR Veneto chiarisce che l'Amministrazione non può presumere l’abusività delle opere in assenza di un accertamento puntuale dello stato legittimo. In presenza di un principio di prova del titolo e di documentazione storica prodotta dal privato, il Comune deve svolgere un'istruttoria completa, descrivere le opere contestate e dimostrare la difformità rispetto al titolo, pena l’'illegittimità della demolizione ex art. 31 d.P.R. 380/2001.

Il permesso di costruire perduto

L'amministrazione comunale può sempre ingiungere la demolizione di un immobile per il quale l'originario permesso di costruire è irreperibile, seppure risulti pacificamente rilasciato dallo stesso comune? Cosa serve per ammettere una messa in pristino legittima? Chi deve provare lo stato legittimo dell'immobile?

Domande piuttosto interessanti, alle quali fornisce una risposta completa il Tar Veneto nella sentenza 1389/2026, che si esprime sul caso di una demolizione impartita dal comune a causa di un titolo edilizio originario esistente ma irreperibile.

Il Tar, nello specifico, ha annullato l'ordinanza di demolizione adottata dal Comune ai sensi dell'art. 31 del d.P.R. 380/2001 perché l'Amministrazione aveva accertato l'esistenza di un titolo edilizio originario del 1924, ma non ne aveva reperito copia né elaborati grafici, fondando la presunta abusività su elementi parziali e incerti.

Il caso: il titolo abilitativo è stato rilasciato, ma non è reperibile

La vicenda riguarda un immobile acquistato dai ricorrenti nel 2022. A seguito di sopralluogo, il Comune aveva contestato la presenza di corpi di fabbrica retrostanti l’abitazione principale e di manufatti accessori, tra cui locali di servizio, centrale termica, garage e magazzini, ritenendoli realizzati in assenza di titolo edilizio. Ne era derivata un’ordinanza di demolizione ai sensi dell'art.31 dpr 380/2001.

Il punto decisivo è che il Comune stesso aveva riconosciuto l’avvenuto rilascio, in data 4 giugno 1924, di un titolo edilizio per la costruzione dell’immobile. Tuttavia, negli archivi comunali non erano più reperibili né la copia del titolo né gli elaborati grafici.

I ricorrenti avevano prodotto il certificato di abitabilità del 23 dicembre 1924 e la relativa istanza del 25 novembre 1924, dai quali emergeva il riferimento al permesso di costruzione rilasciato dalla Commissione edilizia. Avevano inoltre allegato una dichiarazione sostitutiva e fotografie storiche, risalenti anche al 1947, nelle quali risultavano visibili alcune porzioni dell'immobile contestate.

Stato legittimo e onere della prova contraria

Insoma: il Comune, pur avendo accertato l’esistenza di un titolo edilizio rilasciato nel 1924, ha emesso l’ordinanza di demolizione senza aver reperito né tale titolo né le relative planimetrie, rendendo impossibile qualsiasi verifica circa la difformità delle opere contestate rispetto a quanto autorizzato. In assenza di tale documentazione, pertanto, mancherebbe il presupposto logico-giuridico indispensabile per irrogare la sanzione demolitoria.

Le planimetrie catastali del 1951 e il dato dei “6 vani” riportato nel registro delle abitabilità, elementi ai quali il Comune ha fatto ricorso, sarebbero del tutto inattendibili e comunque inidonei a dimostrare la difformità rispetto a un titolo edilizio esistente ma non esaminato.

I ricorrenti avrebbero adempiuto al proprio onere probatorio, fornendo documentazione fotografica attestante la preesistenza delle opere contestate, mentre il Comune non avrebbe svolto alcuna adeguata istruttoria. Al riguardo, significativo sarebbe il richiamo alla consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo cui grava sull’amministrazione l’onere di accertare le asserite difformità rispetto al titolo edilizio;

Tral'altro l'art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001, consente di determinare lo stato legittimo di un immobile non solo sulla base del titolo abilitativo originario, ma anche attraverso informazioni catastali, documentazione fotografica, estratti cartografici e altri atti probanti, nonché nei casi in cui esista un mero principio di prova di un titolo edilizio del quale non sia più disponibile copia. Tale norma, come chiarito dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, trova applicazione anche nell’ipotesi in cui il titolo edilizio sia pacificamente esistente ma non più reperibile.

A sostegno della legittimità dell’immobile, varrebbe la produzione, avvenuta nel corso del procedimento, di documentazione fotografica attestante che l’edificio si presentava, già nei primi anni Cinquanta del secolo scorso, nella configurazione attuale, incluse le parti oggetto dell’ordinanza di demolizione, nonché una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà confermativa di tale stato di fatto.

Tali elementi, secondo i ricorrenti, sarebbero idonei a trasferire in capo al Comune l'onere della prova contraria, che dovrebbe dimostrare la realizzazione delle opere in modo difforme al titolo del 1924 ovvero successivamente all’entrata in vigore del piano di ricostruzione del 1° marzo 1949.

Il nuovo stato legittimo: analisi ragionata delle modifiche introdotte dal Salva Casa

Lo stato legittimo di un immobile condiziona fortemente una serie di fattori, tra cui la compravendita degli stessi, la possibilità di eseguire interventi edilizi ed usufruire delle detrazioni fiscali. Il decreto Salva Casa (DL 69/2024) ha modificato le regole per la definizione dello stato legittimo, rendendola per certi versi più semplice.

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Il limite dell'art. 31 dpr 380/2001

L'ordinanza di demolizione ex art. 31 presuppone l'accertamento che le opere siano state realizzate in assenza di permesso di costruire o in difformità da esso. Quando, invece, risulta pacificamente esistente un titolo edilizio originario, ma questo non è più reperibile, l’Amministrazione non può presumere l'abuso solo perché non riesce a ricostruire integralmente gli atti storici. Deve dimostrare, con istruttoria adeguata, quali opere siano effettivamente estranee o difformi rispetto al titolo.

In questo caso, il ricorso è quindi accolto e l'ordinanza annullata. La sentenza ribadisce che l'irreperibilità del titolo negli archivi comunali non può tradursi automaticamente in danno del privato, quando questi abbia fornito elementi concreti sulla legittima preesistenza delle opere.

La massima: no alle demolizioni 'sommarie'

Il TAR, in definitiva, afferma che "è illegittima l'ordinanza di demolizione adottata ai sensi dell'art. 31 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 nei confronti di un immobile per il quale risulti pacificamente rilasciato un titolo edilizio originario non più reperibile agli atti dell'amministrazione, ove quest'ultima non abbia debitamente valorizzato gli elementi probatori prodotti dal privato a dimostrazione della preesistenza delle opere contestate, fondando viceversa l'accertamento della difformità su dati parziali e non dirimenti, in violazione dell'onere di compiuta descrizione delle opere abusive, di accertamento della loro esecuzione in assenza o difformità dal titolo e di puntuale individuazione della norma applicata".

FAQ TECNICHE: Permesso di costruire irreperibile e stato legittimo dell'immobile | Ingenio

Il Comune può ordinare la demolizione se il permesso di costruire è irreperibile?
No, non automaticamente. Se risulta pacificamente che un titolo edilizio originario è stato rilasciato, l’irreperibilità negli archivi non consente di presumere l’abuso. Il Comune deve dimostrare in modo concreto l’assenza o la difformità delle opere rispetto al titolo.

Chi deve provare lo stato legittimo dell’immobile?
Il privato deve fornire un principio di prova dello stato legittimo, anche tramite documentazione storica, catastale o fotografica. Una volta assolto tale onere, spetta all’Amministrazione fornire la prova contraria dell’effettiva abusività delle opere contestate.

Quali elementi possono dimostrare lo stato legittimo senza il titolo originale?
Ai sensi dell’art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001, rilevano certificati di abitabilità, planimetrie catastali, fotografie storiche, estratti cartografici e dichiarazioni sostitutive, specie quando esiste un principio di prova del titolo non più reperibile.

Quando l’ordinanza di demolizione ex art. 31 è illegittima?
È illegittima se il Comune non descrive puntualmente le opere abusive, non verifica la loro realizzazione in assenza o difformità dal titolo e non individua correttamente la norma sanzionatoria applicabile, basandosi su presunzioni o dati incompleti.

L’irreperibilità del titolo può ricadere a danno del privato?
No. La perdita degli atti negli archivi comunali non può tradursi automaticamente in un pregiudizio per il proprietario, quando questi abbia fornito elementi seri e coerenti sulla legittima preesistenza delle opere contestate.