La parabola involutiva dei Piani Casa nazionali dal dopoguerra al decreto legge 2026

L'espressione "Piano Casa" ha cambiato radicalmente forma e contenuto nel dibattito pubblico e disciplinare nel corso dei decenni. Analizzare la storia dei Piani Casa significa tracciare l'evoluzione sociale ed economica del Paese: da un'Italia post-bellica che costruiva quartieri popolari per dare un tetto ai cittadini indigenti e lavoro ai disoccupati, a un'Italia contemporanea, in cui lo Stato interviene non più per costruire o gestire, ma per deregolamentare e fluidificare il mercato privato.

Il lungo ciclo è iniziato nell’immediato dopoguerra con il Piano Fanfani e si è chiuso con la messa in atto dei progetti promossi dal Piano Decennale (1978-1988) e con i rifinanziamenti (1989-1991). A seguire, il problema della casa gradualmente scompare dall’agenda pubblica e dal dibattito disciplinare, con una drastica contrazione dei finanziamenti, della produzione di nuove abitazioni per edilizia residenziale pubblica e delle attività di riqualificazione e adeguamento del patrimonio esistente. Nell’ultimo decennio sono mutati i processi di crescita e trasformazione urbana e le modalità di gestione di tali processi, creando un campo di problemi e opportunità molto diverso per la predisposizione di politiche per la casa. A livello locale, il quadro è andato sempre più diversificandosi e si presenta in modo eterogeneo; tuttavia, emerge con chiarezza un approccio speculativo che non ha saputo rispondere al diritto all’abitare in modo soddisfacente, se le stime più recenti parlano ancora di una carenza di almeno 650.000 alloggi per coprire il fabbisogno.

La nazione in cantiere: il Piano INA-Casa (1949-1963)

Il primo, vero e storicamente più rilevante Piano Casa italiano nasce nel 1949 su impulso dell'allora ministro del Lavoro Amintore Fanfani. L'Italia usciva distrutta dalla Seconda Guerra Mondiale: il patrimonio edilizio era decimato dai bombardamenti, l'urbanizzazione spingeva le masse contadine verso le città e la disoccupazione aveva raggiunto livelli critici. La legge n.43 “Provvedimenti per incrementare l’occupazione operaia, agevolando la costruzione di case per lavoratori” rappresenta, in concreto e anche nell’immaginario collettivo, il più significativo esempio di investimenti pubblici per la ricostruzione post-bellica, avviati attraverso gli aiuti del Piano Marshall (il piano di aiuti americani per la stabilizzazione politica ed economica dell’Europa occidentale, attuato nell’immediato dopoguerra).

Il Piano INA-Casa è stato un’operazione intensiva di welfare state e di ingegneria sociale. Il suo meccanismo di finanziamento si basava su un principio solidaristico: un prelievo forzoso sulle retribuzioni dei lavoratori, unito ai contributi dei datori di lavoro e dello Stato. Il duplice obiettivo politico era chiaro: assorbire la manodopera disoccupata nei cantieri e fornire abitazioni dignitose alle classi meno abbienti.
L'impatto sociale fu decisamente importante. In quattordici anni vennero realizzati circa 350.000 alloggi, per un investimento complessivo di 930 mld di lire, dando una casa a oltre un milione e mezzo di italiani.

L'INA-Casa è stato anche un laboratorio disciplinare e culturale: non si sono costruiti meri "dormitori", ma veri e propri quartieri, progettati dai migliori architetti e urbanisti dell'epoca (da Adalberto Libera a Mario Ridolfi) con una dotazione di servizi e spazi pubblici di gran lunga superiore a quella dei quartieri privati speculativi delle espansioni urbane.

Ciò nonostante, l’esperienza di INA Casa non si è inserita in un processo effettivo di programmazione dell’offerta pubblica e di controllo dell’espansione urbana, in quanto le modalità di acquisizione delle aree (6.000 ha sul libero mercato, attraverso accordi consensuali) hanno comportato la localizzazione in zone esterne a quelle previste nei piani vigenti, perché di minore costo.

L’innovazione profonda della legge 167/1962 per i PEEP

L’obiettivo della legge è consentire ai comuni di predisporre piani particolareggiati di iniziativa pubblica (i piani di zona) per la realizzazione di interventi di edilizia residenziale economica e popolare. L’elemento di innovazione consiste nella possibilità di procedere mediante l’espropriazione delle aree, con indennizzi molto inferiori ai rispettivi valori di mercato. Occorre sottolineare che, fino a quel momento, Stato e Comuni potevano avvalersi dell’istituto dell’esproprio solo per realizzare grandi infrastrutture, ma non per acquisire aree da destinare a residenza, un vero cambiamento epocale nelle politiche abitative. La L.167/62 sancisce pertanto un principio importante, ossia che il diritto alla casa deve essere garantito dal soggetto pubblico in via prioritaria rispetto agli interessi della proprietà privata.

Nei due decenni successivi (anni ’60 e ‘70) la produzione di Edilizia Residenziale Pubblica (ERP), assegnata in locazione permanente a famiglie di basso reddito, ha raggiunto il suo apice, con una quota di circa 1 milione di alloggi (quota, comunque, non comparabile con quella realizzata nei paesi europei più avanzati). Questo produzione ha visto il progressivo incremento e consolidamento del patrimonio che si era andato a costituire a partire dal 1903, anno di istituzione degli IACP (Istituto Autonomi per le Case Popolari) enti proprietari di edilizia pubblica.

L’impatto sociale del Piano decennale per l’edilizia residenziale

Alla fine degli anni ‘70, l'Italia è profondamente cambiata rispetto al dopoguerra. Il Paese è attraversato da forti tensioni sociali dopo lo sciopero generale per la casa del 1969, l'inflazione galoppa e la crisi petrolifera del 1973 ha messo fine al boom economico.

Le città, esplose in modo spesso disordinato durante gli anni ‘50 e ‘60, mostrano i segni del degrado: le periferie mancano di servizi e i centri storici si stanno svuotando, lasciati all'abbandono o investiti dall’avvio dei processi di terziarizzazione nei quartieri urbani centrali di maggior pregio. In questo clima, nel 1978, il Parlamento approva la Legge 457/1978, nota come "Piano decennale per l'edilizia residenziale". Questo provvedimento rappresenta uno snodo cruciale nell’approccio urbanistico, che si caratterizza per un’attenzione significativa al recupero, alla manutenzione e alla gestione del patrimonio edilizio esistente. La legge non si limita a stanziare fondi, ma riorganizza l'intera logica dell'intervento statale lungo tre assi principali.

1. La programmazione decennale e i tre binari dell'edilizia

Lo Stato si impegna in una seria programmazione a lungo termine (il piano decennale) con lo stanziamento di fondi di enorme rilevanza: (1.000 miliardi di lire dell'epoca, poi ancora alimentati) e introduce la suddivisione delle categorie abitative che è in uso ancora oggi:

• Edilizia sovvenzionata: Interamente a carico dello Stato e degli Enti locali (allora gli Istituti Autonomi Case Popolari, IACP), destinata alla costruzione di vere e proprie case popolari per i ceti a reddito più basso.
• Edilizia agevolata: Mutui a tasso agevolato concessi dallo Stato a cooperative o singoli cittadini per acquistare o costruire la prima casa.
• Edilizia convenzionata: Accordi tra Comuni e costruttori privati in cui, in cambio di agevolazioni o di aree edificabili, i costruttori si impegnano a vendere o affittare gli alloggi a prezzi calmierati.

2. Il recupero del patrimonio edilizio esistente

È la vera rivoluzione culturale della legge, perché il titolo IV introduce i Piani di Recupero (art.28). Lo Stato riconosce che i centri storici e le periferie degradate non vanno demoliti né abbandonati, ma salvaguardati e modernizzati. Regioni e Comuni vengono dotati di strumenti normativi e di fondi per intervenire su vecchi isolati, ripristinando la salubrità degli alloggi. Quest’operazione meritoria non è sufficientemente supportata da strumenti che assicurino il mantenimento del tessuto sociale e storico preesistente, obiettivo che alcuni piani hanno invece tentato di perseguire con particolare impegno (a partire dal PRG di Pavia del 1974, firmato da Giuseppe Campos Venuti e Giovanni Astengo).

3. Il nuovo vocabolario edilizio

Dal punto di vista tecnico e giuridico, l'impatto più duraturo della Legge 457 è contenuto nell'articolo 31 che introduce le cinque categorie di intervento edilizio, successivamente riprese nel Testo Unico dell’Edilizia (Dlgs 380/2001):

• a) Manutenzione ordinaria;
• b) Manutenzione straordinaria;
• c) Restauro e risanamento conservativo;
• d) Ristrutturazione edilizia;
• e) Ristrutturazione urbanistica.

Nonostante il potenziale impatto sulla programmazione e sul piano urbanistico, il "Piano decennale" del '78 non ha risolto l'emergenza abitativa. Se da un lato ha infatti innescato un virtuoso processo di salvaguardia dei centri storici, dall'altro si è scontrato con i meccanismi inflattivi degli anni ‘80, che hanno divorato rapidamente le risorse disponibili. In quegli anni inizia il progressivo smantellamento del patrimonio di edilizia pubblica, a seguito di specifiche riforme normative che hanno redistribuito la competenza in materia dallo Stato centrale alle Regioni, nonché di processi intensivi di alienazione di parti cospicue del patrimonio esistente. Quello che rimane è un patrimonio datato, energivoro e scarsamente mantenuto, che rappresenta meno del 3% dello stock residenziale nazionale.

Il cambio di paradigma: il Piano Casa del 2009 apre ad una nuova fase decennale

Con l'esaurimento della spinta propulsiva dell'edilizia pubblica nei decenni successivi, a seguito di un diverso assetto politico e della trasformazione dell'Italia in una nazione in cui oltre il 70% dei cittadini è proprietario dell'immobile in cui vive, muta anche l’intervento statale sulla casa.

Il punto di svolta arriva nel 2009, quando il governo Berlusconi lancia un nuovo "Piano Casa". In questa nuova versione, il Piano non alloca fondi pubblici per costruire alloggi popolari, ma prevede incentivi normativi per costruttori e proprietari privati. La logica perseguita è quella di far ripartire il PIL attraverso i consumi legati all'edilizia privata, intesa come volano anticrisi.

Il Piano Casa 2009 introduce infatti i "premi volumetrici" e la possibilità di ampliare le proprie abitazioni (generalmente del 20%) o di demolirle e ricostruirle con un aumento di cubatura fino al 35%, in deroga ai piani regolatori comunali. I provvedimenti successivi (Piano Lupi 2014 e Decreto “Salva Casa" del 2024) si concentrano sulla tutela della proprietà e dell'ordine pubblico, oltre che sulla regolarizzazione giuridica in sanatoria delle molteplici difformità architettoniche e urbanistiche.

L’agenda pubblica, dopo il Piano decennale, ha ignorato il problema della casa, dimenticando la drammatica emergenza abitativa. La precarizzazione del lavoro, l'inflazione, l'impatto degli affitti brevi a uso turistico e la gentrificazione dei grandi centri urbani hanno espulso intere categorie dal mercato immobiliare. Studenti, giovani lavoratori e famiglie monoreddito, che un tempo si riconoscevano nel ceto medio, si trovano nella cosiddetta "fascia grigia": troppo ricchi per le graduatorie, ormai asfittiche, dell'Edilizia Residenziale Pubblica, e troppo poveri per sostenere i canoni del libero mercato, particolarmente inaccessibili nelle città metropolitane. Di fronte a questo disagio sociale, i Piani Casa del nuovo millennio non offrono risposte strutturali, ma lasciano prevalere le dinamiche della domanda e dell'offerta, ulteriormente drogate da processi di finanziarizzazione delle rendite immobiliari.

Le politiche di rigenerazione urbana

Le politiche nazionali introdotte dal governo centrale a seguito delle norme sul decentramento amministrativo a cavallo del nuovo secolo non hanno mai affrontato in modo sistematica il tema della rigenerazione dei quartieri e degli immobili di edilizia residenziale pubblica, ma solo attraverso interventi, anche importanti, di natura ‘straordinaria’. Tra questi, il Piano Periferie (2016) e i PINQUA (Programmi Integrati di Qualificazione Abitativa), poi confluiti nel PNRR. Gli obiettivi di riqualificazione del patrimonio esistente, di contenimento del consumo di suolo e di rigenerazione urbana, oltre che di miglioramento della qualità ambientale ed ecologica dei territori, diventano parte consistente della narrativa degli strumenti e delle politiche, anche se le occasioni di trasformazione intensiva delle aree urbane, con grandi operazioni immobiliari private, non sono sufficientemente finalizzate ad attuare progetti intensivi di edilizia sociale.

Inoltre, si assiste a una persistente reticenza a intervenire in modo massiccio sulle carenze dell’edilizia residenziale pubblica, rinunciando non solo ad ampliare il patrimonio, ma anche a risanarlo e a migliorarne la gestione.

Il Piano Casa 2026 non soddisfa i bisogni, ma alimenta gli interessi immobiliari

In questo panorama si colloca la recentissima approvazione (maggio 2026) del Decreto-legge “Disposizioni urgenti per il Piano Casa”, che sarà convertito in legge la prossima settimana (Testo definivo DDL Conversione).

Le criticità emerse dalla lettura del dispositivo sono molteplici, evidenziate da Anci e in sede della Conferenza Stato- Regioni. Sono già state trattate in modo estensivo anche nella relazione presentata da INU in audizione all’8 Commissione Camera dei Deputati, cui si rinvia: audizione-inu-per-pianocasa-maggio-2026.pdf.

Per esigenze di sintesi, si possono richiamare alcuni aspetti particolarmente problematici.

• Il primo dei quali riguarda la rinuncia a una programmazione delle risorse per l'edilizia residenziale pubblica a favore di provvedimenti di ulteriore alienazione del patrimonio esistente da trasformare in edilizia convenzionata (cioè a prezzi di poco inferiori ai valori di mercato, che possono essere già altissimi).

• Il secondo riguarda il totale disinteresse nei confronti degli enti locali (regioni e comuni), evidenziato dall’introduzione, senza adeguate interlocuzioni, del Commissario Straordinario, con ampi poteri decisionali.

• Il terzo aspetto critico consiste nell’assunzione di un approccio speditivo e semplificatorio che annulla le ragioni della pianificazione urbana, e indebolisce persino le verifiche di coerenza edilizia. Non si considerano neppure le conseguenze sulla dimensione urbana degli interventi proposti: infatti la superficie utile di edilizia convenzionata nei progetti infrastrutturali di edilizia integrata non concorre alla quantificazione della superficie utile lorda totale, ipotecando una pesante densificazione, priva dei necessari servizi urbanistici.

Nel complesso, il Piano Casa nazionale si configura come un’operazione dirigista e ambiziosa a parole, per disimpegnarsi, nei fatti, da attività considerate ingombranti: le politiche pubbliche, la pianificazione urbanistica e il governo del territorio.

Dallo Stato costruttore allo Stato facilitatore: l'evoluzione dei Piani Casa in Italia

Il percorso dei Piani Casa in Italia è una lente perfetta per osservare la parabola involutiva del ruolo pubblico. Il Piano del 1949 era l'opera di uno Stato costruttore, animato da una visione democratica ed espansiva, che si impegnava a sostegno della coesione sociale di un Paese da ricostruire. Oggi, i provvedimenti che portano lo stesso nome certificano l'arretramento della sfera pubblica: lo Stato ha smesso di essere direttamente operativo, ma privilegia l’affiancamento e il sostegno ad un mercato privato ormai saturo.

Ritrovare l'ambizione sociale dell'INA-Casa, adattandola però ai moderni vincoli del non-consumo di suolo e della riqualificazione ecologica, rappresenta oggi la vera sfida inevasa delle politiche abitative italiane.

Riferimenti bibliografici

• Di Biagi P. (a cura di), 2001, La grande ricostruzione. Il piano INA-Casa e l'Italia degli anni '50, Donzelli Editore, Roma.
• Ferracuti G., Marcelloni G., 1982, La casa, Einaudi, Torino.
• Fontana G., Manzo R., 2020, Edilizia residenziale pubblica e politiche per la casa, s.p. Roma.
• Storto G., 2018, La casa abbandonata, Officina edizioni, Roma.
• Tosi A., 2017, Le case dei poveri. La crisi delle politiche abitative, Franco Angeli, Milano.

Riferimenti normativi

• Legge 28 febbraio 1949, n. 43, Provvedimenti per incrementare l'occupazione operaia, agevolando la costruzione di case per lavoratori. (Nota storicamente come Legge Fanfani).
• Intesa Stato-Regioni 1 aprile 2009, Atto n. 21/CSR. L'accordo che ha autorizzato le Regioni a emanare le proprie leggi derogatorie sui premi volumetrici, inaugurando la stagione dei 20 diversi "Piani Casa" regionali.
• Decreto Legge 28 marzo 2014, n. 47, Misure urgenti per l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per l'Expo 2015. (Noto come Piano Casa Lupi, convertito con Legge n. 80/2014, famoso per il discusso articolo 5 sulle occupazioni).
• Decreto Legge 29 maggio 2024, n. 69, Disposizioni urgenti in materia di semplificazione edilizia e urbanistica. (Noto come Decreto Salva Casa, convertito in legge nell'estate dello stesso anno).
• Decreto legge 7 maggio 2026, n.66, Disposizioni urgenti per il Piano Casa.

FAQ - Piano Casa: storia, evoluzione e politiche abitative in Italia | Ingenio

Che cos'era il Piano INA-Casa e quali obiettivi aveva?

Il Piano INA-Casa, introdotto nel 1949 con la Legge n. 43 e promosso da Amintore Fanfani, nacque per affrontare contemporaneamente l'emergenza abitativa e la disoccupazione del dopoguerra. Attraverso un sistema di finanziamento basato sui contributi di lavoratori, datori di lavoro e Stato, consentì la costruzione di circa 350.000 alloggi in quattordici anni, offrendo una casa a oltre un milione e mezzo di persone e dando impulso all'occupazione nel settore edilizio.

Quale innovazione introdusse la Legge 167 del 1962?

La Legge 167/1962 introdusse i Piani per l'Edilizia Economica e Popolare (PEEP), attribuendo ai Comuni la possibilità di espropriare aree destinate alla realizzazione di edilizia residenziale pubblica. Per la prima volta il diritto alla casa veniva considerato un interesse pubblico prevalente rispetto alla proprietà privata, consentendo una pianificazione più efficace delle aree destinate alle abitazioni popolari.

Perché la Legge 457 del 1978 rappresenta una svolta nelle politiche abitative?

La Legge 457/1978 istituì il Piano Decennale per l'edilizia residenziale, introducendo una programmazione di lungo periodo e distinguendo l'edilizia sovvenzionata, agevolata e convenzionata. La norma segnò anche una svolta culturale perché promosse il recupero del patrimonio edilizio esistente e definì le principali categorie di intervento edilizio, ancora oggi richiamate dal Testo Unico dell'Edilizia.

In cosa il Piano Casa del 2009 si differenzia dai precedenti Piani Casa?

A differenza dei programmi del dopoguerra, il Piano Casa del 2009 non prevedeva investimenti pubblici per costruire nuove abitazioni popolari. L'intervento si basava invece su incentivi normativi rivolti ai proprietari privati, introducendo premi volumetrici e deroghe urbanistiche per favorire ampliamenti e demolizioni con ricostruzione, con l'obiettivo di rilanciare il settore edilizio.

Perché il tema della casa è tornato al centro del dibattito?

Secondo l'analisi, negli ultimi anni la precarizzazione del lavoro, l'aumento dei canoni di locazione, gli affitti brevi e la gentrificazione hanno reso più difficile l'accesso alla casa. Il testo evidenzia inoltre una carenza stimata di almeno 650.000 alloggi, segnale di un fabbisogno abitativo ancora significativo, soprattutto per le fasce intermedie della popolazione.

Quali sono le principali criticità evidenziate per il Piano Casa 2026?

L'articolo rileva che il nuovo Piano Casa privilegia strumenti orientati al mercato rispetto alla programmazione dell'edilizia residenziale pubblica. Tra gli aspetti richiamati figurano la trasformazione di parte del patrimonio pubblico in edilizia convenzionata, il rafforzamento del ruolo del Commissario straordinario e un approccio semplificatorio che, secondo l'autrice, potrebbe incidere sul ruolo della pianificazione urbanistica e sulla dotazione dei servizi nelle aree interessate dagli interventi.