Premialità edilizia e premialità urbanistica

Nel precedente commento abbiamo visto che la vera rigenerazione urbana non può prescindere da incentivi economici che la inducano perché l’intervento del privato a parità di consistenza edilizia esistente (quella che costituisce un diritto acquisito) non va oltre il riuso e/o l’adeguamento.

Poiché le risorse economiche delle pubbliche amministrazioni sono scarse (e, soprattutto, finite) è invalsa la prassi di attribuire incrementi volumetrici (e/o attribuzioni di destinazioni d’uso) più appetibili sul mercato: le cosiddette “premialità”.

Di esse se ne è fatto spesso un uso generalizzato con finalità ed esiti evidentemente diversi che l’Autore cerca di inquadrare in funzione degli obiettivi perseguiti distinguendo tra finalità urbanistiche e finalità edilizie senza dimenticare le conseguenze che ne derivano.

Quando nasce la premialità (in concetto e in diritto)

Il potere della pianificazione è quello di attribuire indici di edificabilità (e destinazioni d’uso) ai terreni.

Per molto tempo questo potere si è espresso nei confronti dei terreni (nudi o edificati) in funzione di valutazioni discrezionali di politica/tecnica urbanistica in funzione della (cosiddetta in gergo) “vocazione del territorio” e di un ordinato e programmato sviluppo dell’urbano.

Più recentemente – a partire dall’inizio secolo – anche per effetto di alcune legislazioni regionali avanzate – si è venuto affermando il principio di poter richiedere al privato prestazioni di servizi pubblici a fronte di una maggiorazione dell'indice di edificabilità definita come “premialità”, ovvero incrementi volumetrici, a fronte di contropartite di “utilità” pubbliche codificata – a livello statale - nell’articolo 11, co. 4 e 5 della legge n. 133/2008 (cosiddetto “Piano Casa”) che prevede “incrementi premiali di diritti edificatori finalizzati alla dotazione di servizi, spazi pubblici e miglioramento della qualità urbana, nel rispetto delle aree necessarie per le superfici minime di spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi ….”.

A norma del citato articolo 11 (Piano Casa) la premialità era necessariamente oggetto di apposito “Accordo di programma” e quindi si collocava all’interno di una procedura urbanistica soggetta alle approvazioni degli organi competenti alla pianificazione: i Comuni (anzi, per essere precisi, i Consigli comunali).

Ovvio quindi che l’attribuzione di indici di edificabilità aggiuntiva erano soggetti ad una necessaria valutazione di merito e di congruità tra maggiore valore (redditività) degli immobili privati e ritorno di benefici pubblici (in termini di dotazioni territoriali) affinché fosse evitata una “speculazione edilizia” con soli vantaggi unilaterali ai privati.

Così concepita la premialità è diventata un elemento fondante e costitutivo di un’operazione urbanistica mirata il cui rientro in termini di beneficio pubblico è programmato, misurato e atteso (e potrà essere certificato) come rientro dell’investimento del privato in quanto sostenuto da una sorta di contributo pubblico in natura: la capacità edificatoria aggiuntiva appunto.

Da premialità urbanistica a premialità edilizia

La consapevolezza di avere a disposizione un patrimonio immobiliare apparentemente illimitato insito nella potestà di attribuire indici di edificabilità (perché gli indici edilizi sono patrimonio immobiliare trascrivibile ex articolo 2643, co. 2-bis del C.C.) ha indotto molte pubbliche amministrazioni a farne una pratica diffusa con finalità di “riqualificazione” del patrimonio edilizio esistente e bisognoso di adeguamenti, non più a livello urbanistico, ma semplicemente edilizio, attivabile dunque non attraverso un “accordo pubblico-privato e un piano attuativo a scala urbana”, ma semplicemente attribuito con la pianificazione generale dei PRG e attuabile con atti abilitativi individuali sui singoli edifici.

Possiamo così oggi codificare due diversi tipi di premialità:

• quella edilizia (attribuita al singolo edificio);
• quella urbanistica (attribuita ad un “ambito” urbano).

Questa generalizzazione è stata motivata dall’esigenza di indurre negli edifici esistenti interventi di efficientamento energetico, di adeguamento sismico, di aggiornamento impiantistico , …. creando così quella differenza di redditività utile ad attivare gli investimenti necessari per cui è stato esteso da molti piani regolatori su certi ambiti o per certe destinazioni, con funzioni di incentivo alla riqualificazione dell’esistente o al rilancio di determinate funzioni urbane.

In questi casi – essendo attribuito a livello generalizzato del PRG - non è più stato condizionato da un programma o piano attuativo che verifichi la congruenza del beneficio pubblico a fronte dell’incremento di valore conseguente alla maggiore capacità edificatoria.

Questo tipo di premialità è stata (per così dire) stimata a prescindere su base percentuale dell’esistente.

Ma la sua traslazione dal livello pianificatorio a quello edilizio ne ha cambiato natura ed effetti.

L’applicazione diffusa della premialità ne cambia sostanzialmente la natura (e gli effetti)

E’ ovvio che in fin dei conti l’attribuzione di “premialità” volumetriche si traduce in un incremento di capacità edificatoria dei singoli terreni (e, quindi, se vista a ritroso, ha gli stessi effetti dell’attribuzione di un indice di edificabilità e potrebbe essere a questi assimilata), ma la sua origine, la sua finalità e la sua natura è diversa.

A differenza della tradizionale attribuzione di indici di edificabilità da sempre esercitata nei piani regolatori, la premialità edilizia non è finalizzata al “nuovo” (alla crescita urbana) ma alla conservazione/recupero della funzionalità del patrimonio edilizio in un contesto già costruito.

Tale incremento della capacità edificatoria avviene infatti in termini di “maggiorazione percentuale” della volumetria/consistenza esistente, il che ne caratterizza indiscutibilmente la generalità per intere categorie di beni assimilandola e integrandola in una sorta di diritto di edificabilità intrinseco al diritto di proprietà. (v. precedente commento in InGenio 25.11.2025 – “Rigenerazione urbana e rendita fondiaria: vite parallele o destini incrociati?”). Non è un diritto intrinseco ma di fatto lo integra.

Infatti, mentre l’attribuzione di un indice di edificabilità prescinde dalla preesistenza o meno di un edificato, la premialità lo presuppone; anzi è strettamente connessa alla legittimità dell’esistente. Se l’esistente è illegittimo, la premialità è nulla.

Questa proporzionalità della premialità alla consistenza (legittima) dell’esistente ben fa comprendere la sua natura e finalità: è direttamente conseguente al riconoscimento:

• del diritto di esistere di ciò che già è stato legittimamente costruito (di cui abbiamo parlato nel precedente scritto in InGenio più sopra richiamato)
• della necessità del suo riuso, riqualificazione, adeguamento … dal punto di vista edilizio

La finalità della premialità edilizia

In buona sostanza la P.A. - consapevole della limitatezza delle risorse economiche, e comunque orientata a favorire (diciamo così genericamente) l’efficientamento e l’aggiornamento del patrimonio edilizio del Paese - surroga il contributo economico con un incentivo (non economico, ma) “reale” (cioè calibrato sulla “cosa”) che aumenta il valore immobiliare del singolo edificio. L’iniziativa della sua utilizzazione però resta in capo al privato proprietario per cui restano indeterminati e incerti “il se” e “il quando” se ne farà effettivo uso.

La premialità attribuita al singolo edificio (quella che abbiamo definito “edilizia”) si configura come un beneficio a fondo perduto la cui “utillità” (incremento di valore immobiliare che stimola l’intervento edilizio) va ad esclusivo beneficio del privato proprietario e il suo sfruttamento può avvenire con atti abilitativi individuali ad iniziativa di parte senza però che sia possibile un riscontro di “utilità” pubblica specifico.

Gli effetti della premialità edilizia in urbanistica

Gli interventi così incentivati non sono programmabili nella loro esecuzione che dipende dalla spontaneità dei privati

La verifica dell’esito atteso è affidata a successivi controlli non sistematici, a campione, ad esecuzione avvenuta basati spesso su parametri (per così dire) interpretabili, comportanti competenze di cui spesso il comuni sono sprovvisti. Affidata spesso alla dichiarazione di parte in sede di agibilità.

Il ritorno in termini di “pubblica utilità” è in sostanza un beneficio generalizzato di miglioramento prestazionale del patrimonio immobiliare del Paese (aspetto indubbiamente meritevole di sostegno pubblico), ma il ritorno economico immediato è tutto a beneficio del privato proprietario.

E’ dunque (come abbiamo detto) un contributo sostanzialmente a fondo perduto sostitutivo di quello economico in denaro, di cui il Pubblico rientrerà parzialmente nel tempo con la revisione dell’IMU conseguente all’incremento di valore immobiliare (per eventuale riaccatastamento).

Vero è che un contributo siffatto non incide sul bilancio pubblico, ma è anche vero che un contributo in termini economici può essere revocato (o non elargito) in caso di mancato raggiungimento del risultato (ovvero i requisiti tecnici che motivano il beneficio).

In questo caso però la verifica ex post del raggiungimento dei requisiti prestazionali è (come anticipato) a campione e comunque, in caso mancato raggiungimento dell’obiettivo, il valore del contributo non è recuperabile. Infatti l’incremento di volumetria realizzato configurerebbe un illecito edilizio (abuso), ma la sua rimozione (rimessa in piristino) la vedo operazione complessa (attendo smentite). Forse non è stato ben valutato il regime sanzionatorio.

Di fatto la “premialità” è un’operazione irreversibile, di cui comunque permangono le ricadute sulla pianificazione.

Infatti la permanenza dell’incremento volumetrico (anche nei casi di legittima utilizzazione che sicuramente sono la generalità) comporta la (cosiddetta) “densificazione” urbana le cui conseguenze non sono trascurabili e di cui faremo prossimamente uno specifico commento.

Visto che l’elargizione di questo incentivo non ha immediati riflessi sulle casse pubbliche ad un primo superficiale apprezzamento potrebbe sembrare che questo incentivo sia a costo zero per la collettività; ma non è così perché la capacità edificatoria attribuibile da parte delle pubbliche amministrazioni è comunque un “bene pubblico” e, soprattuto, non è una risorsa infinita: ha dei limiti fisiologici e ricadute territoriali (un po’ come “il consumo del suolo”) per cui si deve farne un uso oculato, aspetto, questo, forse non sempre attentamente valutato.

E’ rigenerazione urbana?

Sul piano urbanistico la premialità diffusa per immobile può anche indurre trasformazioni significative di ambiti urbani, ma – come già abbiamo detto – non ne sono certi i tempi di attuazione perché lasciati all’iniziativa privata che presumibilmente si manifesterà a “macchia di leopardo”.

Per cui direi che parlare della premialità individuale come motore della rigenerazione urbana è incongruo, un po’ velleitario e (in sostanza) sopravvalutato. E’ riduttivo rispetto all’impostazione originaria della premialità che ha (deve avere) una precisa connotazione urbanistica: compensativa di un ritorno di utilità pubblica specifica e localizzata.

La premialità urbanistica (rigenerativa)

Per effettuare interventi di rigenerazione urbana correttamente intesi dobbiamo ricorrere invece a premialità mirate e specifiche e qui, per non incorrere in disequità, bisogna necessariamente operare in ambiti in cui poter procedere con una (motivata) perequazione.

In questi casi dovremo uscire dalla percentualizzazione a priori dell’incentivo, ma valutare l’incentivo caso per caso in ragione del beneficio pubblico di ritorno atteso e programmato.

Questo consente di poter attribuire incrementi volumetrici e/o di destinazioni maggiori della premialità individuale (edilizia) ulteriori rispetto al diritto di edificabilità percentualizzato e implicitamente riconosciuto come intrinseco al bene (di cui abbiamo detto dianzi),

Se la premialità viene attribuita ad un ambito urbano (ovvero ad una pluralità di soggetti in un intorno urbano significativo) la valutazione della misura premiale (volumetrie aggiuntive e/o variazioni di destinazione) non solo viene spalmata su tutto il contesto interessato (attuando una perequazione) ma può/deve essere calibrata anche ad ottenere un “ritorno” di “utilità pubbliche” (in termini, ad esempio, di servizi e dotazioni territoriali) da attuarsi a carico dei privati la cui sostenibilità va certificata da un piano economico-finanziario e gestita con un programma che definisca tempi, modi, interventi di capitali e “ritorno” in termini di vantaggi per la collettività.

Un’operazione urbanistica insomma (e non solo edilizia).

Diversamente l’ombra della diseguaglianza (nella migliore delle ipotesi) continuerà ad aleggiare sulle operazioni di rigenerazione, sospettate di essere operazioni immobiliari e finanziarie e non invece, come devono essere, a beneficio della collettività.

La gestione antispeculativa della rendita fondiaria

Lo spettro della speculazione edilizia, ovvero della disequità delle scelte urbanistiche, probabilmente non si pone per la premialità diffusa per via della generalità della sua attribuzione e della generalità delle motivazioni: infatti se i beneficiari sono un’intera categoria di persone e la motivazione è di politica generale pare difficile ipotizzare pressioni illecite.

Ben può insinuarsi invece in caso attribuzione specifica di premialità e qui l’unico antidoto è la partecipazione e la condivisione della motivazione e la corretta approvazione da parte degli organi istituzionali.

Operazione che, per essere coerente e motivata, non può che essere attuata tramite un progetto di piano attuativo (meglio: un “programma”), un accordo pubblico-privato, uno strumento partecipato e approvato dagli organi competenti che non siano la mera applicazione di una norma generica. Come richiedeva l’originaria disposizione di legge dianzi citata.

A riprova che, se vogliamo fare della vera rigenerazione urbana, l’unico strumento urbanistico adeguato è un piano/programma attuativo indipendentemente da quanto ne dica la legislazione.

Allora rivediamo pure la legislazione urbanistica vetusta, ma la rigenerazione urbana dovrà continuare a passare per “interventi di pianificazione attuativa” comunque li si vogliano chiamare.

Perché, come abbiamo ripetutamente ricordato, la procedura è sostanza.