Rigenerazione urbana e rendita fondiaria: vite parallele o destini incrociati?

In un precedente articolo (v. InGenio 11.11.2025 - “I principi dell'urbanistica dopo le nebbie del Salva Milano”) l’Autore (dopo aver esaminato l’evoluzione concettuale e sostanziale della legislazione urbanistica vigente) ha dedotto che la rigenerazione urbana (quella sostanziale) non si realizza con interventi di s.c.i.a. per motivi di merito tecnico che la caratterizzano dal punto di vista edilizio e non urbanistico.

In questo scritto prende in esame le condizioni tecnico economiche che innescano la rigenerazione che – se affidata all’intervento privato – non può prescindere dall’attribuzione di un incentivo economico che “faccia tornare i conti” in tasca all’operatore inducendolo alla realizzazione.

Processi di rigenerazione urbana di iniziativa privata possono decollare solo in presenza di un differenziale del valore immobiliare tra prima e dopo l’intervento, il che conferma oltremodo l’inadeguatezza della sola s.c.i.a.

D’altra parte l’incentivo economico necessario può fondarsi sull’attribuzione di capacità volumetriche derivante dalla pianificazione, ma questo riporta in campo il problematico rapporto con la rendita fondiaria.

Dopo aver esaminato in precedenza ( InGenio 11.11.2025 - “I principi dell'urbanistica dopo le nebbie del Salva Milano”) l’inadeguatezza della s.c.i.a. a produrre significativi effetti di rigenerazione urbana per una questione di merito tecnico, vediamo ora con questo approfondimento perché la s.c.i.a. appare inadeguata anche sotto il profilo sostanziale per la sua stessa natura.

Se vogliamo capire il problema e, soprattutto, se vogliamo esaminarlo nella sostanza dobbiamo rifarci al regime dei diritti di edificare, perché è da esso che nasce l’interesse del privato ad attivare operazioni di rigenerazione urbana.

Capacità edificatoria e rendita fondiaria

L’interesse del privato all’intervento edilizio in genere è direttamente connesso alla redditività o, meglio, alla differenza di redditività ante e post intervento.

In realtà la redditività dipende da una serie di fattori, in parte anche estranei alla pianificazione (le alee del mercato immobiliare ad esempio), ma non c’è dubbio che la parte prevalente sia conseguente agli atti di pianificazione con cui il comune attribuisce “capacità edificatoria” (intendendo per essa sia la volumetria realizzabile che la destinazione d’uso).

Aspetto, questo, che porta in evidenza il delicato rapporto tra esercizio del potere pubblico e rendita fondiaria.

L’incidenza della rendita fondiaria (altrimenti detta un tempo “speculazione edilizia”)

Nel dopoguerra la ricostruzione spesso incontrollata aveva portato a qualificare la rendita fondiaria come “speculazione edilizia”.

Italo Calvino ci ha scritto un libro (“La speculazione edilizia”) e Franco Rosi ci ha fato un film (“Le mani sulla città”), non a caso entrambi coevi del 1963.

L’equazione

rendita fondiaria = speculazione edilizia

nasceva dal ritenere che la capacità edificatoria non fosse intrinseca al diritto di proprietà, ma attribuzione della Pubblica amministrazione e come tale fosse quest’ultima (e non il privato proprietario) a dover godere delle benefiche risultanze economiche che ne derivavano.

Per questo la rendita fondiaria che portava utilità al privato era vista con sospetto di sotterranea corruzione perché si ipotizzava che l’attribuzione di capacità edificatorie fosse spesso conseguente a pressioni illecite dei proprietari terrieri.

Conseguentemente si riteneva che i privati non potessero partecipare alla redazione dei piani che dovevano restare esclusiva competenza del comune che decideva scevro da pressioni indebite.

Ancora negli anni novanta – come abbiamo anticipato in InGenio - 04.11.2025 - “L'urbanistica alla ricerca del tempo perduto”) – il sospetto incombente della corruzione gravava sull’attività pianificatoria tanto da osteggiare la “concertazione urbanistica”.

Diritti intrinseci e diritti aggiunti

Questo ha indotto alla ricerca di quale fosse il diritto di costruire intrinseco al diritto di proprietà immobiliare e quale quello additivo della pianificazione urbanistica; ricerca che è stata oggetto di differenti visioni filosofico-politiche che hanno attraversato pesantemente e conflittualmente il dibattito e l’attività legislativa di tutti gli anni settanta e ottanta.

Oggi – in un ormai affermato e indiscusso regime liberistico europeo - la rendita immobiliare è considerata il giusto utile ricavabile dalla proprietà edilizia è non ha più quella connotazione negativa di cui si è detto.

Resta però il tema dell’individuazione di quale sia il diritto di costruire originario e intrinseco della proprietà e in merito alle modalità di attribuzione dei diritti edificatori resta sempre fondamentale la procedura.

La procedura è sostanza non solo di legittimità, ma anche di coerenza tecnica

In questo quadro appare essenziale chiarire quali siano i “diritti edificatori” costitutivi e intrinseci della proprietà e quali quelli (per così dire) “aggiunti” dalla pianificazione.

E’ dall’esito di questa elaborazione culturale e concettuale che si è giunti all’attuale bipartizione delle procedure abilitative in edilizia che sono:

• “autorizzative” con atti amministrativi (PdC) ove prevedano l’esercizio di un diritto attribuito dallo strumento urbanistico;
• meramente “comunicative” (s.ci.a. e/o c.i.l.a.) ove esplicitino il diritto di proprietà.

Diversamente non si giustificherebbe la differenziazione dei due regimi procedimentali che, come ben sappiamo, comportano conseguenze sostanziali e non formali.

La capacità edificatoria intrinseca originaria dell’edificato esistente è confermato dalle procedure abilitative

Se è vero che la differenziazione dei regimi abilitativi è l’esito dell’elaborazione culturale e politico filosofica che la sorregge, possiamo oggi semplificarci la vita per conoscere il contenuto intrinseco del diritto di proprietà partendo al contrario; ovvero partendo dalle procedure possiamo dedurre il regime in cui operiamo: quello dei diritti edificatori intriseci o quello dei diritti edificatori attribuiti dal PRG.

In estrema sintesi le “comunicazioni” di parte (s.c.i.a. e c.i.l.a.) estrinsecano diritti impliciti della proprietà e come tali sono esercitabili solo sui beni edificati e finalizzate alla loro conservazione; infatti sono attivabili solo per gli interventi che vanno dalle manutenzioni alla ristrutturazione.

Da qui possiamo dedurre che esprimono l’esercizio di un diritto intrinseco del “già edificato” ad esistere e ad essere conservato.

Per questo assume rilevanza la legittimità dell’esistente; se l’esistente è legittimo ha diritto di esistere (di conservarsi ed aggiornarsi). Come l’edificato esistente si sia consolidato non è sindacabile se non per il tramite dello stato legittimo e dunque la “presunzione di legittimità” (di cui pure abbiamo parlato diffusamente (v. InGenio - 18.06.2024 - “Stato legittimo, presunzione di legittimità e garanzie sostanziali degli interessi pubblici: la non abusività” - 03.10.2025 - “La (in)certezza degli atti edilizi e le fatiche di Sisifo”) va riconosciuta anche qualora sia conseguita a prassi pregresse poco trasparenti e/o illecite.

Cosa fatta capo ha.

I limiti fisiologici della s.c.i.a.

In estrema sintesi e semplificazione possiamo dire che, laddove possiamo intervenire con mere “comunicazioni di parte”, stiamo esercitando un diritto intrinseco al bene.

Il che comporta ovvie limitazioni agli interventi fattibili che devono (rectius: dovrebbero) essere di sola conservazione/adattamento dell’esistente.

Difficile poterli iscrivere tra interventi di “rigenerazione urbana” (almeno nell’accezione complessa che ne dà la dottrina).

Vero è che l’estensione dell’uso delle s.c.i.a. per operazioni di ristrutturazione con incrementi volumetrici consentito dai recenti decreti legge (che hanno forzato concettualmente i principi che sottendono l’uso delle s.c.i.a.) dà l’illusione di poter eseguire operazioni di pseudo-rigenerazione anche tramite mere “comunicazioni di parte”, ma la stessa criptica formulazione del testo dà il senso della confusione mentale che ne sottende la stesura ed era inevitabile che si prestasse ad infauste ben note conseguenze perché esce dalla coerenza logica dei concetti che presiedono alla s.c.i.a.. (Ne abbiamo già detto in InGenio - 06.02.2025 - “I limiti congrui e fisiologici della ristrutturazione edilizia”).

La sostanziale ininfluenza del potere pianificatorio/programmatorio nella conservazione dell’esistente

Nelle opere consentite con s.c.i.a. dunque la pianificazione urbanistica incide poco dal punto di vista innovativo e neppure attribuisce significative variazioni di redditività che possano sorreggere interventi significativi di “rigenerazione urbana”.

Per di più la generalizzata convinzione che operazioni di riqualificazione dell’esistente debbano godere di “sconti” in merito alle opere di urbanizzazione e degli standards - dando per acquisito che abbiano rispettato alla nascita le “onerosità” vigenti all’epoca - certamente non comporta incremento delle dotazioni territoriali e dei servizi che, invece, è obiettivo della rigenerazione.

A maggior ragione dunque le opere eseguibili con s.c.i.a. non possono essere ritenute di “rigenerazione urbana” come l’intende il Legislatore (e la Dottrina) perché sono conservative e, al massimo, migliorative dell’esistente. Per di più non sono estese ad un ambito urbano, ma limitate all’edificio la cui conservazione in efficienza costituisce un diritto intrinseco.

Le condizioni per una coerente rigenerazione urbana

In estrema sintesi, possiamo concludere che la s.c.i.a., vuoi per la parcellizzazione territoriale (come abbiamo visto in precedenza (v. InGenio - 11.11.2025 - “I principi dell'urbanistica dopo le nebbie del Salva Milano”), vuoi per il suo scarso contenuto innovativo e la sua funzione conservativa non può indurre trasformazioni significative dell’esistente (a meno di non forzarne e stravolgerne il ruolo); al massimo da essa possiamo attenderci un riuso/adeguamento dell’esistente. Operazione di per sé encomiabile che però non è qualificabile come rigenerazione.

D’altra parte se non si determinano le condizioni di un sostanziale differenziale (positivo) della redditività è difficile pensare ad operazioni significative, per cui appare ineludibile l’intervento del potere pubblico di attribuzione di capacità edificatorie aggiuntive (e specifiche).

Ma se si esce dal diritto intrinseco alla proprietà ogni scelta di attribuzione di capacità edificatoria aggiuntiva si espone all’alea della disparità di trattamento che può diventare disequità se non supportata da motivazioni tecniche e/o scelte politiche coerenti (e sempre può aleggiare l’ombra della “speculazione”).

Il rapporto tra “indici urbanistici” e “rendita fondiaria” (o, per analogia, tra “rigenerazione urbana” e “rendita fondiaria”) emerge in tutta la sua complessa e ineludibile problematica (una “liaison dangereuse” si potrebbe parafrasare).

Anche per questo un piano/programma attuativo in cui contemperare trasparenza, perequazione e garanzia/verifica dei risultati attesi appare ineludibile.

Una metodica ampiamente diffusa in questo periodo per l’attribuzione di indici urbanistici incrementali è quella “premialità”, basata sull’addizione percentuale dell’esistente, di cui ci occuperemo nel prossimo commento.