Rigenerazione urbana: quando è possibile il cambio di destinazione d’uso da commerciale a residenziale?

Rigenerazione urbana e cambio di destinazione d’uso: i limiti

La rigenerazione urbana è un processo attraverso il quale si trasformano aree degradate in spazi più vivibili e sostenibili.

I suoi obiettivi principali sono:

• migliorare la qualità della vita attraverso la riqualificazione degli edifici, degli spazi pubblici e delle infrastrutture;
• favorire l’inclusione sociale e ridurre le disuguaglianze tramite una maggiore partecipazione della comunità attraverso un accesso più equo ai servizi;
• promuovere la sostenibilità ambientale, con pratiche ecologiche e di efficientamento energetico.

Quindi, quando si parla di rigenerazione urbana non si intende solo ristrutturare o ricostruire edifici degradati, ma è un processo più ampio di riorganizzazione urbana, volto a rendere le città più sostenibili, esteticamente migliori e con servizi in linea con le esigenze del cittadino. Allo stesso tempo si vuole anche ridurre il consumo di nuovo suolo, sempre più limitato a causa dell’espansione delle odierne città. Da qui nasce la necessità appunto di recuperare e rivalorizzare gli spazi già costruiti, soprattutto nelle periferie urbane degradate, attraverso interventi guidati da professionisti del settore, restituendo valore e vivibilità ai luoghi talvolta abbandonati con un generale miglioramento della qualità di vita degli abitanti.

Si comprende quindi che in tal contesto assume una certa importanza il cambio di destinazione d’uso di un immobile, o meglio, quando sia consentito modificare la destinazione d'uso di un edificio dismesso nell'ambito degli interventi di rigenerazione urbana.

Il cambio di destinazione d’uso in tale contesto si configura come strumento di riqualificazione territoriale e di ricomposizione funzionale del tessuto urbano. La modifica della finalità di utilizzo di un immobile da una categoria funzionale ad un’altra comporta infatti significative implicazioni urbanistiche in termini di carico insediativo, dotazioni territoriali, servizi pubblici e impatto sulla mobilità. La disciplina normativa ha pertanto subordinato tali trasformazioni al rispetto del principio di compatibilità o complementarietà tra le destinazioni d’uso, inteso come garanzia di coerenza urbanistica e di sostenibilità territoriale dell’intervento. Tale principio opera come filtro qualitativo che impedisce trasformazioni funzionali arbitrarie o incongruenti con il contesto urbano di riferimento, assicurando che la rigenerazione urbana si realizzi attraverso processi di riqualificazione equilibrata piuttosto che mediante operazioni speculative capaci di compromettere l'assetto territoriale complessivo.

La recente sentenza del Consiglio di Stato n. 6418/2025 affronta il caso di una società che aveva richiesto il permesso di costruire per un intervento di sostituzione edilizia con cambio di destinazione d’uso da commerciale a residenziale. La sentenza chiarisce definitivamente che anche negli interventi di demo-ricostruzione non delocalizzati deve sussistere il requisito della compatibilità o complementarietà tra la destinazione d’uso originaria e quella di progetto, escludendo qualsiasi forma di liberalizzazione del cambio di destinazione d’uso per gli immobili produttivi e commerciali dismessi oggetto di rigenerazione urbana.

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Compatibilità urbanistica come condizione essenziale per il cambio di destinazione d’uso

Nel caso di specie, la società ricorrente ha presentato richiesta al Comune di Nocera Inferiore, per ottenere un permesso di costruire finalizzato alla “realizzazione di un intervento di sostituzione edilizia, mediante demo-ricostruzione con cambio di destinazione d’uso (da commerciale a residenziale)”.
L’intervento consisteva nella demolizione e ricostruzione di un fabbricato commerciale dismesso, con contestuale trasformazione della destinazione d’uso in residenziale, ai sensi dell’art. 4, comma 13, della legge regionale Campania n. 13 del 2022.

L’amministrazione comunale respinge l’istanza ritenendo che il cambio di destinazione d’uso, secondo la norma regionale, fosse ammesso solo nel caso di delocalizzazione delle volumetrie e nella ricostruzione “in loco”.
Il TAR Campania ha confermato tale impostazione, reputando sufficiente questa motivazione per giustificare il diniego.
La società, di contro, ha sostenuto che la norma regionale consente, per gli immobili produttivi o commerciali dismessi, la sostituzione edilizia a parità di volume, imponendo unicamente due condizioni generali:

• la riserva del 20% della volumetria all’edilizia residenziale sociale;
• la cessazione dell’attività da almeno tre anni.

Quindi il cambio di destinazione d’uso in caso di demolizione e ricostruzione nello stesso lotto sarebbe sempre consentito, mentre solo nel caso di delocalizzazione la legge avrebbe previsto il parametro della compatibilità o complementarietà delle destinazioni.

Il Consiglio di Stato ha osservato che “In primo luogo, non può essere condivisa la tesi della società appellante secondo la quale l’art. 4, comma 13, della l.r. della Campania n. 13/2022 avrebbe liberalizzato il cambio della destinazione d’uso dei fabbricati dismessi nel caso di interventi di demolizione e ricostruzione da effettuare nel medesimo lotto, in ragione del carattere eccezionale e derogatorio (per un arco temporale delimitato) della legge regionale. L’inquadramento sistematico della norma regionale non consente in alcun modo di aderire alla tesi della società appellante. L’art. 4 della l.r. della Campania n. 13/2022 è stato adottato dal legislatore regionale (…) per interventi edilizi ammissibili fino all'adeguamento degli strumenti urbanistici comunali (…). L’art. 5, comma 9, del d.l. n. 70/2011 e s.m.i. dispone:
(…) c) l’ammissibilità delle modifiche di destinazione d’uso, purché si tratti di destinazioni tra loro compatibili o complementari; (…).
Anche il legislatore nazionale ancora l’ammissibilità delle modifiche della destinazione d’uso alla condizione che si tratti di destinazioni tra loro compatibili o complementari. Il cambio di destinazione d’uso consiste nella modifica della finalità di utilizzo di un’unità immobiliare ed è urbanisticamente rilevante laddove si richieda il passaggio a una diversa categoria funzionale (…).
Questa Sezione ha già avuto modo di precisare che la verifica della ammissibilità delle modifiche di destinazione d’uso, con riguardo a “destinazioni tra loro compatibili o complementari” deve essere effettuata con riguardo non già alla zonizzazione (...), ma alla destinazione d’uso in senso stretto, che attiene alla tipologia d'uso degli edifici; pertanto, la destinazione d'uso dell'edificio da demolire deve essere compatibile o complementare con quella dell'edificio da ricostruire (…). (...) Deve ritenersi che, ai fini della ammissibilità dell’intervento edilizio di demolizione e ricostruzione proposto dalla appellante, con modifica della destinazione d’uso da commerciale a residenziale, la nuova destinazione d’uso doveva comunque configurarsi come compatibile o complementare con quella originaria dell’immobile dismesso.”
Il Consiglio di Stato chiarisce quindi che la norma regionale deve essere interpretata in coerenza con l’art. 5, comma 9, del DL n. 70/2011, da cui deriva, il quale già subordina il cambio di destinazione alla condizione che le destinazioni siano compatibili o complementari.

La compatibilità di una ricostruzione deve per questo essere valutata con riferimento alla destinazione d’uso specifica dell’edificio da demolire. Il nuovo fabbricato dovrà avere una destinazione compatibile o complementare rispetto a quella originaria, non basta quindi far riferimento alle possibili destinazioni permesse nella zona omogenea di appartenenza.
La società, invece, voleva sostituire un capannone produttivo/commerciale con un edificio residenziale di otto piani, operazione che non rispetta il requisito di compatibilità. Pertanto, il Comune ha legittimamente negato l’intervento, poiché le condizioni per accedere al regime di favore della legge regionale non risultavano soddisfatte.

Concludendo, la compatibilità va valutata con riferimento alla destinazione d’uso dell’edificio e non alla zonizzazione urbanistica. Quindi un intervento di demolizione e ricostruzione con cambio di destinazione d’uso da commerciale a residenziale, o comunque tra usi appartenenti ad ambiti funzionalmente differenti, non può trovare accoglimento se non ricorrono i presupposti di compatibilità stabiliti sia dalla normativa nazionale sia da quella regionale.

Keywords: rigenerazione urbana, cambio di destinazione d’uso, complementarietà, demolizione e ricostruzione, sostituzione edilizia, vincoli urbanistici, compatibilità funzionale, delocalizzazione.