Ristrutturazione edilizia ricostruttiva e nuova costruzione: la differenza vale una demolizione senza sanatoria

Consiglio di Stato: se si tratta di manufatti diversi, per consistenza e ubicazione, da quanto assentito col permesso di costruire originario, con un rilevante incremento volumetrico, un cambio d’uso da manufatto agricolo precario in civile abitazione e un diverso posizionamento sul territorio, l’abuso commesso non può essere qualificato come intervento di ristrutturazione edilizia ricostruttiva

La parte interessante della sentenza 7371/2022 dello scorso 23 agosto, relativo al caso di un abuso edilizio per il quale era stata comminata la demolizione senza possibilità di sanatoria, ma anche al chi e al quando si debba far pervenire l'ingiunzione a demolire, è senza dubbio quella che tratta delle differenze che intercorrono tra ristrutturazione edilizia ricostruttiva e nuova costruzione.

Nel caso specifico, la normativa nazionale va a intersecarsi con quella regionale della Toscana: Palazzo Spada, cioè, condivide le conclusioni della sentenza gravata (Tar Toscana) secondo cui l’abuso commesso non può essere qualificato come intervento di ristrutturazione edilizia, ai fini dell’applicabilità dell’art. 199 della L.R. Toscana n. 65/2014, trattandosi di opere in totale difformità dal permesso di costruire, come indicato nel diniego di sanatoria edilizia e nell’ordinanza di demolizione conseguente (anno 2011), trattandosi di manufatti diversi, per consistenza e ubicazione, da quanto assentito col permesso di costruire del 2007, con un rilevante incremento volumetrico, un cambio d’uso da manufatto agricolo precario in civile abitazione e un diverso posizionamento sul territorio.

La continuità tra il manufatto precedente e quello attuale

Ciò che discrimina, quindi, è la rilevata assenza di “continuità tra il precedente e l’attuale manufatto”, che impedisce di qualificare l’intervento abusivo ristrutturazione edilizia ai sensi dell'art. 134, comma, 1 lett. h) della L.R. Toscana n. 65/2014, non essendo comprovato il ricorrere delle relative condizioni.

L’art. 199, comma 1, della L.R. Toscana n. 65/2014 prevede che “1. Gli interventi e le opere di ristrutturazione edilizia di cui all'articolo 134, comma 1, lettera h), e all'articolo 135, comma 2, lettera d), nei casi in cui ricorrano le condizioni di cui all'articolo 10, comma 1, lettera c), del D.P.R. 380/2001, laddove eseguiti in assenza di titolo, in totale difformità da esso o con variazioni essenziali, sono demoliti oppure rimossi e gli edifici sono resi conformi alle prescrizioni degli strumenti della pianificazione urbanistica comunali entro il termine stabilito dal comune con propria ordinanza, decorso il quale l'ordinanza stessa è eseguita a cura del comune e a spese dei responsabili dell'abuso”.

La ristrutturazione edilizia ricostruttiva per la legge della Toscana

L’invocato art. 134, comma, 1 lett. h) della suddetta legge regionale contempla “gli interventi di ristrutturazione edilizia ricostruttiva consistenti in:

1. interventi di demolizione con fedele ricostruzione di edifici esistenti, intendendo per fedele ricostruzione quella realizzata nel rispetto della sagoma, dei prospetti, del sedime e delle caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non comportante modifiche di volumetria complessiva, fatte salve esclusivamente le innovazioni eseguite su immobili non sottoposti a tutela ai sensi del Codice necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, per l'applicazione della normativa sull'accessibilità, per l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento energetico;
2. interventi di demolizione e contestuale ricostruzione di edifici esistenti, eseguiti su immobili non sottoposti a tutela ai sensi del Codice o, fatte salve le previsioni legislative, su immobili ricadenti all'esterno delle zone omogenee "A" di cui al D.M. 1444/1968 o ad esse assimilate dagli strumenti comunali di pianificazione urbanistica, anche con diversi sagoma, prospetti, sedime, caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, per l'applicazione della normativa sull'accessibilità, per l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento energetico; tali interventi possono prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti comunali di pianificazione urbanistica, incrementi di volumetria complessiva anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana in aree connotate dalla presenza di degrado urbanistico o socio-economico ai sensi dell'articolo 123;
3. interventi di demolizione e contestuale ricostruzione di edifici esistenti, eseguiti su immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice o, fatte salve le previsioni legislative, su immobili ricadenti all'interno delle zone omogenee "A" di cui al D.M. 1444/1968 o ad esse assimilate dagli strumenti comunali di pianificazione urbanistica, nel rispetto della sagoma, dei prospetti, del sedime e delle caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e senza incrementi di volumetria complessiva;
4. interventi di ripristino di edifici, o parti di essi, crollati o demoliti, previo accertamento della originaria consistenza e configurazione, attraverso interventi di ricostruzione. Se eseguiti su immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice o, fatte salve le previsioni legislative, su immobili ricadenti all'interno delle zone omogenee A di cui al D.M. 1444/1968 o ad esse assimilate dagli strumenti comunali di pianificazione urbanistica, gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia ricostruttiva soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria complessiva”.

L'ipotesi in esame non rientra in nessuna di queste ipotesi e pertanto siamo in presenza di una nuova costruzione.

Sul punto il T.A.R. fiorentino ha ampiamente motivato che la censura formulata in primo grado "è priva di supporto probatorio e del resto il ricorrente afferma che sussiste un aumento (sia pur minimo) dell’area di sedime dell’edificio abusivo. In ogni caso, l’abuso consiste anche nella realizzazione di uno sbancamento contiguo all’abitazione, realizzato ai fini della viabilità sviluppata per circa 50 metri, oltre che ai fini dell’inserimento di un piano seminterrato, il che incide sull’ampiezza dell’area di sedime".

E ancora: la maggiore dimensione della superficie del piano terra induce a ritenere che l’area di sedime dell’abitazione abusiva sia superiore in misura rilevante rispetto a quella occupata dal precedente manufatto, di cui era prevista la ricostruzione. Ciò vale a smentire l’assunto del ricorrente.

Ricostruzione ricostruttiva: cosa dice(va) il Testo unico edilizia?

E' chiaro che le conclusioni della sentenza qui commentata vanno circostanziate al momento effettivo dei fatti.

L'argomento è in ogni caso un campo minato viste le tante modifiche succedutesi negli ultimi anni che sono andate, di mano in mano, a cambiare le regole ex art. 3, comma 1, lettera d), del TU Edilizia, il quale dispone attualmente che "nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresi' gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, per l'applicazione della normativa sull'accessibilita', per l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento energetico. L'intervento puo' prevedere altresi', nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purche' sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, ad eccezione degli edifici situati in aree tutelate ai sensi ((degli articoli 136, comma 1, lettere c) e d), e 142)) del medesimo codice, nonche', fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria".

Le ultime novità in materia sono state apportate:

• dall'articolo 14, comma 1-ter del DL 50/2022 convertito in legge 91/2022 (Decreto Aiuti), che ha esteso la previsione della necessità del permesso di costruire (prevista attualmente, al ricorrere di determinate condizioni, per interventi di ristrutturazione edilizia su edifici situati in aree naturalistiche tutelate ai sensi dell’art. 142 del D.Lgs. 42/2004) anche agli interventi di ristrutturazione edilizia che abbiano ad oggetto beni immobili tutelati ai sensi del citato art. 136, comma 1, lettere c) e d) del D. Lgs. 42/2004 (ossia i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale e le bellezze panoramiche e i punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico). La condizione è che tali interventi comportino una demolizione e ricostruzione con modifiche della sagoma o dei prospetti del sedime o delle caratteristiche plainvolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente oppure incrementi di volumetria;
• dal DL 76/2020 (Semplificazioni 1), che ha innovato e ampliato la nozione di ristrutturazione edilizia demo-ricostruttiva come visto sopra.