Ristrutturazione edilizia, urbanistica o nuova costruzione? Occhio alle differenze

L’articolo chiarisce le differenze tra ristrutturazione edilizia, ristrutturazione urbanistica e nuova costruzione alla luce dell'art. 3 del d.P.R. 380/2001 e della giurisprudenza più recente. Analizzando una recente sentenza del Consiglio di Stato, viene spiegato quando la demolizione e ricostruzione, anche con modifiche radicali di sagoma, sedime e volume, resta una ristrutturazione edilizia e quando, invece, si configura una nuova costruzione o una ristrutturazione urbanistica, con rilevanti effetti su titoli abilitativi e premialità.

Il caso: ristrutturazione edilizia o urbanistica?

In cosa si distinguono ristrutturazione edilizia e nuova costruzione? Quando un intervento può legittimamente rientrare nel perimetro della ristrutturazione, con tutti i vantaggi (premialità) che ne conseguono? Cosa cambia tra ristrutturazione edilizia e urbanistica?

Nella sentenza 4155/2026, il Consiglio di Stato effettua una completa ricostruzione della questione, spiegando bene le differenze e le caratteristiche delle varie tipologie di intervento.

Nello specifico, due privati hanno presentato ricorso al TAR per l'annullamento di un permesso di costruire rilasciato dal comune a una società per un intervento di ristrutturazione edilizia sul lotto confinante, consistente nella demolizione di un complesso artigianale abbandonato e nella ricostruzione di un edificio residenziale di cinque piani, con incremento di altezza e di volumetria rispetto al fabbricato preesistente.

Le ricorrenti hanno lamentato sei profili di illegittimità del permesso di costruire, dolendosi, in particolare, delle volumetrie e delle altezze assentite per il nuovo edificio, nonché denunciando l'inosservanza di vincoli paesaggistici e idrogeologici.

Secondo loro, l'intervento, assentito con il permesso di costruire n. 45/PC23, non è una ristrutturazione edilizia (come definita dall'art. 3, co. 1, lett. d, d.p.r. 380/2001), ma una ristrutturazione urbanistica (di cui all'art. 3, co. 1, lett. f, d.p.r. 380/2001), perché incidente su due lotti e idoneo a modificare la fisionomia dell'isolato, sostituendo un tessuto urbanistico edilizio in stato di degrado, con un edificio residenziale a blocco unico dalla conformazione del tutto diversa.

Pertanto, l'intervento avrebbe richiesto la preventiva approvazione di uno strumento urbanistico esecutivo.

Le caratteristiche della ristrutturazione urbanistica

Ai sensi dell'art. 3, co. 1, lett. f, d.p.r. 380/2001, sono interventi di ristrutturazione urbanistica quelli «rivolti a sostituire l'esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistematico di interventi edilizi, anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale».

Come chiarito dalla giurisprudenza, nell'ipotesi di ristrutturazione urbanistica, oggetto della trasformazione è il tessuto urbanistico-edilizio e non il singolo edificio, con la conseguenza che la ristrutturazione urbanistica, definibile come un "insieme sistematico di interventi di edilizia" tali da trasformare il tessuto urbano, non ricorre in presenza di un singolo intervento edilizio.

In questo caso, l'intervento è uno solo e consiste nella demolizione della vecchia torrefazione "Caffè Sigurtà" e nella ricostruzione di un fabbricato residenziale. Non vengono, inoltre, apportate modifiche al disegno dei lotti, né tantomeno agli isolati e alle strade.

Ristrutturazione o nuova costruzione? Il ricorso

Le appellanti contestano la qualificazione giuridica dell'intervento sotto un altro profilo. Segnatamente, poiché il progetto assentito conduce alla realizzazione di un edificio completamente diverso da quello preesistente, quanto a sagoma, prospetti, sedime, altezza, volume e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, esso non sarebbe riconducibile alla ristrutturazione edilizia, ma – ove non qualificabile come ristrutturazione urbanistica – alla nuova costruzione, come definita dall'art. 3, co. 1, lett. e, d.p.r. 380/2001.

Pertanto, il Comune non avrebbe potuto autorizzare l'incremento di volumetria una tantum fino al 20% del volume esistente (previsto dall'art. 14.3 delle NTA del PRG) né la deroga all'altezza degli edifici (di cui al già citato art. 5, co. 9, l.r. 16/2018), trattandosi di premialità riconosciute soltanto nell'ambito delle ristrutturazioni edilizie.

Ristrutturazione edilizia e nuova costruzione: le discriminanti

In base all'art. 3, co. 1, lett. d, d.p.r. 380/2001, come modificato dal DL 76/2020 e, quindi, nella versione applicabile ratione temporis alla fattispecie, sono interventi di ristrutturazione edilizia «gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente» e «[n]ell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, per l'applicazione della normativa sull'accessibilità, per l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento energetico. L'intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana».

Gli interventi di nuova costruzione, di cui all'art. 3, co. 1, lett. e, d.p.r. 380/2001, sono «quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti», salve alcune ipotesi tipiche di nuova costruzione, tra le quali rientrano «la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente».

Alla luce del confronto tra le due definizioni legislative, la ristrutturazione edilizia ricomprende anche interventi che conducono a modifiche radicali dell'edificio preesistente, ivi inclusa la demo-ricostruzione con differenti collocazioni spaziali, caratteristiche architettoniche e, in determinati casi, volumetriche del nuovo edificio, sicché quello che ormai differenzia la ristrutturazione edilizia dalla nuova costruzione è soltanto la preesistenza, nella prima tipologia di intervento, di un fabbricato, mentre la nuova costruzione si concretizza in una trasformazione del territorio implicante un consumo di suolo del tutto nuovo.

Posta la distinzione tra le due forme di interventi edilizi, quello assentito nel caso di specie rientra senz'altro nell'ambito della ristrutturazione edilizia, essendo del tutto irrilevante che esso comporti la sostituzione di un complesso artigianale con un edificio residenziale radicalmente diverso.

Il permesso di costruire, quindi, era stato correttamente rilasciato per un intervento di ristrutturazione edilizia, che può beneficiare delle premialità previste dalla normativa locale.

FAQ TECNICHE: Ristrutturazione edilizia, urbanistica e nuova costruzione | Ingenio

Qual è la differenza principale tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione?
La ristrutturazione edilizia presuppone sempre la preesistenza di un fabbricato, anche se l’intervento comporta demolizione e ricostruzione con caratteristiche diverse. La nuova costruzione, invece, implica una trasformazione del territorio con consumo di suolo nuovo, priva di un organismo edilizio preesistente da riutilizzare.

Quando si parla di ristrutturazione urbanistica e non edilizia?
La ristrutturazione urbanistica ricorre solo quando l’intervento incide sul tessuto urbanistico-edilizio nel suo complesso, modificando lotti, isolati o viabilità. Un singolo intervento edilizio, anche di notevole impatto, non integra di per sé una ristrutturazione urbanistica.

La demolizione e ricostruzione con aumento di volume è sempre nuova costruzione?
No. Dopo le modifiche normative (DL Semplificazioni 76/2020), la ristrutturazione edilizia può comprendere anche incrementi volumetrici, se espressamente previsti dalla legge o dagli strumenti urbanistici comunali. L’aumento di volume non è quindi di per sé sufficiente a qualificare l’intervento come nuova costruzione.

Il cambio di destinazione d’uso incide sulla qualificazione dell’intervento?
Il passaggio, ad esempio, da complesso artigianale a edificio residenziale non esclude automaticamente la ristrutturazione edilizia. Ciò che rileva è la presenza dell’edificio preesistente e la riconducibilità dell’intervento alle definizioni dell’art. 3 del d.P.R. 380/2001.

Perché la corretta qualificazione dell’intervento è così importante?
Dalla qualificazione dipendono il titolo edilizio richiesto, l’applicabilità di premialità volumetriche o deroghe e la necessità di strumenti urbanistici attuativi. Un’errata classificazione può determinare l’illegittimità del permesso di costruire e l’annullamento degli atti autorizzativi.

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