Salva Casa: oggi si può passare da ufficio ad abitazione con una semplice SCIA

Una recente sentenza del TAR Lazio chiarisce che, dopo l'entrata in vigore del DL 69/2024 (Salva Casa), il mutamento di destinazione d'uso da ufficio ad abitazione senza opere edilizie è legittimamente realizzabile mediante semplice SCIA. Le nuove disposizioni dell'art. 23-ter del d.P.R. 380/2001 prevalgono infatti sulle previsioni urbanistiche comunali previgenti, che diventano recessive se incompatibili con la disciplina statale. I cambi d'uso tra categorie funzionali diverse sono oggi "sempre ammessi" nelle zone urbane consolidate, salvo che i Comuni introducano specifiche condizioni espresse, motivate e successive al decreto.

Nell'era del Salva Casa, il passaggio da ufficio ad abitazione senza opere edilizie si può fare sempre con la SCIA, o bisogna comunque verificare che i regolamenti locali non prescrivano regole diverse? Quale norma prevale, la nazionale o la regionale? Cosa sono le 'specifiche condizioni' degli strumenti urbanistici comunali?

Gli interrogativi ci sono e le risposte sono più o meno tutte dello stesso tenore: oggi (o meglio, dal 27 luglio 2024), il DL 69/2024 richiede una semplice SCIA a tutti i cambi di destinazione d'uso - anche tra categorie funzionali diverse, come, appunto, da ufficio a residenziale - che vengano effettuati senza opere o con opere assentibili in edilizia libera o con CILA/SCIA.

Il Tar Lazio, nella sentenza 5161/2026, conferma la prevalenza quasi totale del Salva Casa su regolamenti locali previgenti all'entrata in vigore dello stesso: in questo caso, si dà l'ok al cambio d'uso da ufficio ad abitazione senza opere.

I precedenti: cambio d'uso con la SCIA

Abbiamo già una bella schiera di precedenti 'poisitivi'. La sentenza 731/2025 del Tar Puglia ha infatti confermato l'effettuazione tramite SCIA del cambio destinazione d'uso da ufficio ad abitazione senza opere, mentre la sentenza 1198/2025 del Tar Salerno ha sancito la possibilità di assentire con la SCIA il cambio di destinazione d'uso da commerciale (tabaccheria-salumeria) a residenziale (abitazione), grazie alle novità normative apportate dal Decreto Salva Casa.

Prima ancora, la pronuncia 553/2025 del Tar Puglia ha chiarito che la nuova normativa statale prevale automaticamente sulle limitazioni urbanistiche locali previgenti, e che il cambio da ufficio ad abitazione è legittimo quando rispetta il criterio della destinazione prevalente nell'edificio, rendendo sufficiente la semplice SCIA senza necessità di titoli edilizi più onerosi.

Le nuove regole del Decreto Salva Casa

Il Decreto Salva Casa ha modificato l'art. 23-ter T.U. Edilizia, prevedendo al comma 1-quinquies che per i mutamenti di destinazione d'uso senza opere, anche tra aree non omogenee (quindi verticali) sia richiesta la SCIA ex art. 19 L. 241/90.

Oggi i cambi d’uso sono sempre ammessi, anche tra diverse categorie funzionali (ad es., da commerciale a residenziale, come nel caso di specie) e anche se accompagnati da opere edilizie, purché siano rispettate alcune condizioni.

In particolare, si può usare la SCIA al posto del permesso di costruire se gli interventi edilizi previsti sono realizzabili con semplice CILA o in edilizia libera (ma anche quando non sia prevista alcuna opera edilizia, come nel caso di specie).

Quindi: prima del DL 69/2024, qualsiasi cambio d'uso con opere o senza, tra categorie funzionali differenti, richiedeva il permesso di costruire, indipendentemente dalla portata dell'intervento.

Oggi i cambi d'uso senza opere tra categorie funzionali diverse - sempre che il comune non preveda diversamente con apposito regolamento, ma questo deve essere 'successivo' all'entrata in vigore del DL Salva Casa - si effettuano con semplice SCIA.

Il caso: da ufficio ad abitazione

Si dibatte sull'ingiunzione di ripristino di Roma Capitale dell'originaria destinazione d'uso ad ufficio di un immobile, mutato in residenziale, asserendo l'illegittimo mutamento in residenziale del medesimo integrante un intervento di ristrutturazione edilizia in assenza del prescritto titolo abilitativo ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. c) del d.P.R. n. 380/2001.

I ricorrenti esponevano di aver presentato una regolare SCIA per legittimare il mutamento di destinazione d’uso senza opere, da ufficio ad abitazione, ma il il Municipio intimava loro la sospensione delle cennate opere per violazione del limite minimo di 45 mq. di SUL fissato dall’art. 45, comma 8 delle N.T.A. al P.R.G. vigente di Roma Capitale quale misura minima delle singole unità abitative ricadenti nella componente della Città Consolidata di P.R.G.

Tra specifiche condizioni e nuove regole

I ricorrenti sostenevano anche che il cambio di destinazione d’uso compiuto non avrebbe potuto essere dichiarato inefficace a ciò ostando il disposto dell’art. 23-ter, commi 1-ter e 1-quater, secondo i quali i cambi di destinazione d’uso di singole unità immobiliari ubicate in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) di cui all’art. 2 del D.M. n. 1444/1968 sarebbero sempre possibili – purché tra le categorie funzionali di cui al comma 1, lettere a), a-bis), b) e c) del citato art. 23-ter – “ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni”, circostanza questa a loro avviso non ricorrente nel caso di specie stante l’intervenuto annullamento dell’art. 45, comma 6, delle N.T.A. nella parte in cui sottopone l’assenso al mutamento di destinazione d’uso all’approvazione di un piano attuativo, operato con sentenza n. 4546/2010 del Consiglio di Stato.

Il privato ha ragione: i cambi d'uso, oggi, sono liberalizzati

Il Tar Lazio dà ragione al privato: va disatteso, infatti, l’argomento sostenuto da Roma Capitale secondo cui le innovazioni apportate all’art. 23-ter, d.P.R. cit. dall’art. 1 del decreto-legge n. 69/2024, convertito in legge n. 105/2024, non si applicherebbero al caso di specie in quanto resterebbero comunque “fatte salve anche le disposizioni delle norme della pianificazione urbanistica comunale in merito alle destinazioni d’uso e ai mutamenti di destinazioni d’uso ammissibili”.

L’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 (introdotto dal decreto-legge n. 133/2014, convertito in legge n. 164/2014), come detto ha conosciuto una significativa novella per effetto dell’art. 1 del d.l. n. 69/2024, in conseguenza del quale sono stati introdotti i commi da 1-bis a 1-quinquies.

Da una lettura completa delle nuove norme, emerge infatti che:

• per le singole unità immobiliari ubicate in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) di cui all'articolo 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (ossia i centri storici e le aree urbane già totalmente o parzialmente edificate) , ovvero nelle zone equipollenti come definite dalle leggi regionali in materia, il mutamento di destinazione d’uso tra le categorie residenziale, turistico-ricettiva, produttivo-direzionale e commerciale è sempre ammesso, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare “specifiche condizioni”;
• tali “specifiche condizioni” possono consistere, tra l’altro, nel subordinare “la finalizzazione del mutamento alla forma di utilizzo dell'unità immobiliare conforme a quella prevalente nelle altre unità immobiliari presenti nell'immobile”;
• solamente per le unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate resta salva la facoltà per il legislatore regionale di disciplinare il cambio di destinazione d’uso prevedendo i casi in cui “gli strumenti urbanistici comunali possono individuare specifiche zone nelle quali le disposizioni dei commi da 1-ter a 1-quinquies si applicano anche alle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate”.

Posto che, nel caso di specie, non si controverte in ordine ad un’unità immobiliare seminterrata o collocata al primo piano fuori terra dell’edificio (ossia a quello che, genericamente ed atecnicamente, viene definito “piano terra”), si pone il quesito se (ed in che misura) il mutamento di destinazione d’uso da ufficio ad abitazione – che i commi 1-ter ed 1-quater dell’art. 23-ter, d.P.R. n. 380/2001 reputano “sempre ammessi” – possa incontrare un limite nelle previgenti previsioni di piano regolatore contenute all’art. 45, comma 6, delle N.T.A. o, in altri termini, se dette disposizioni integrino il carattere di “specifiche condizioni” dettate dagli strumenti urbanistici comunali a contenuto limitativo di una facoltà direttamente concessa dalla legge statale.

Come devono essere le 'specifiche condizioni' dei regolamenti locali?

A tal proposito, le linee guida al DL 69/2024 elaborate dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti affermano che “i poteri pianificatori degli enti locali in materia di destinazioni territoriali e dei singoli edifici possono estrinsecarsi nell’imposizione di condizioni, limitazioni o divieti [che si risolvano in] criteri oggettivi e non discriminatori, tali, quindi, da non imporre arbitrarie limitazioni o restrizioni” e, soprattutto, le dette condizioni “dovranno essere specifiche, e, quindi, non potranno essere implicitamente desunte dagli strumenti urbanistici comunali vigenti, in considerazione del fatto che quanto disposto dal novellato articolo 23- ter del Testo unico prevale sulle previsioni restrittive o impeditive negli stessi contenute”.

Invero, posto che “il legislatore statale [avrebbe espresso] un chiaro favor per la semplificazione e l’agevolazione del mutamento di destinazione d’uso, nella consapevolezza, però, dell’esigenza di consentire i necessari adattamenti al modello regolatorio delineato dalla riforma al fine di poter considerare le specificità del contesto urbano di riferimento”, le linee guida ministeriali proseguono precisando che “le condizioni fissate [con il ricorso ai poteri pianificatori delle amministrazioni locali] dovranno essere sorrette da adeguata motivazione, in punto, per esempio, della necessità, valutata in concreto dall’amministrazione, di salvaguardare il decoro urbano o la salute e la sicurezza pubblica”, dalle previsioni degli strumenti urbanistici vigenti potendo trarsi “le previsioni che si intendono far valere quali condizioni ai fini dell’attuazione delle novelle in esame”.

Ciò, tuttavia, dovrebbe avvenire, secondo l’interpretazione ministeriale, rivestendo le previsioni degli strumenti vigenti della veste di “specifiche condizioni” nelle forme ritenute idonee dal comune nel rispetto del Testo Unico degli Enti Locali e fermo restando il carattere di specificità delle medesime (nel senso sopra delineato) ed il relativo obbligo di motivazione.

Quando il Salva Casa prevale sulle norme locali

In definitiva, non può ritenersi che le previgenti disposizioni di piano comunali (racchiuse nell’art. 45, comma 6, delle N.T.A. al P.R.G. capitolino) possiedano quei requisiti di specificità che, ai sensi dei sopra citati comma 1-ter ed 1-quater dell’art. 23-ter, d.P.R. n. 380/2001, soli consentono di derogare, in senso più restrittivo ed in omaggio all’esigenza – debitamente motivata – di salvaguardare le specificità del contesto urbano di riferimento, alla chiara disposizione normativa che, ispirata ad un evidente intento di liberalizzazione dell’attività edilizia privata, rende “sempre ammissibili” i mutamenti di destinazione d’uso da uffici a residenziale all’interno di tessuti urbani (quali quelli descritti nelle zone A), B) e C) del D.M. n. 1444/1968) già massicciamente interessati da fenomeni edificatori.

Decisiva, in tal senso, è proprio la preesistenza di detta previsione pianificatoria comunale rispetto alla norma di legge ordinaria di cui si tratta, anteriorità che, in senso logico, è incompatibile con una esplicita, ponderata, circoscritta e motivata deroga ad una disposizione normativa che, diversamente, sancisce la piena liberalizzazione dei cambi di destinazione d’uso di singole unità immobiliari già esistenti.

In altre parole, non è consentito all’amministrazione resistente invocare norme pianificatorie anteriori all’entrata in vigore dell’art. 1 del d.l. n. 69/2024 per sottrarsi al compito di individuare le “specifiche condizioni” all’operare delle quali subordinare il mutamento di destinazione d’uso di singole unità immobiliari in contesti territoriali urbani non rurali, specifiche condizioni che non possono essere implicitamente desunte dallo strumento urbanistico vigente nel momento di entrata in vigore della novità normativa e che dovranno tenere adeguatamente in considerazione le innovazioni in essa contenute, a partire dal menzionato favor legislativo nei confronti di una più accentuata “scioltezza” nell’acconsentire a cambi di destinazione d’uso e, alla luce del tenore delle disposizioni normative sopravvenute, dalla necessità di prevedere una accurata motivazione delle ragioni di interesse pubblico che inducono il pianificatore comunale, in relazione a particolari aree del tessuto urbano, a derogare alla normativa statale sopra menzionata “irrigidendo” le condizioni per acconsentire ai mutamenti di destinazione d’uso di singole unità immobiliari.

In tal senso si sono espresse, del resto, le prime pronunce di primo grado che si sono confrontate con la tematica in questione. E allora torniamo 'al principio'.

In particolare, il TAR Puglia, sede di Bari, con la pronuncia n. 553/2025 della seconda sezione ha precisato che “L'amministrazione, (…), non ha tenuto conto del fatto che le regolamentazioni urbanistiche previgenti,… volte a disciplinare i mutamenti di destinazione d'uso, diventano recessive rispetto alle previsioni contenute all'art. 23-ter D.P.R. n. 380 del 2001, come integrate ed innovate dal D.L. n. 69 del 2024, tanto più se presentano elementi di contrasto rispetto a queste ultime. Pertanto, per valutare se la SCIA sia il titolo legittimante per compiere l'intervento in esame, deve farsi riferimento esclusivamente alle attuali disposizioni legislative”.

Cambio d'uso rilevante con la SCIA: FAQ

Oggi è sempre possibile il cambio d’uso da ufficio ad abitazione con SCIA?
Dal 27 luglio 2024 il DL Salva Casa consente il cambio di destinazione d’uso anche tra categorie funzionali diverse con SCIA, se avviene senza opere o con interventi assentibili in edilizia libera, CILA o SCIA.

Le norme urbanistiche comunali possono ancora vietare il cambio d’uso?
Solo se prevedono “specifiche condizioni” espresse, oggettive e motivate, adottate dopo l’entrata in vigore del DL 69/2024. Le regole previgenti incompatibili con la nuova disciplina statale non sono più applicabili.

Cosa si intende per “specifiche condizioni” comunali?
Si tratta di limitazioni puntuali e non discriminatorie, giustificate da esigenze concrete (ad esempio tutela del decoro urbano o della sicurezza), che non possono essere desunte implicitamente dai piani vigenti.

Il cambio d’uso senza opere è ristrutturazione edilizia?
No. Dopo il Salva Casa, il mutamento di destinazione d’uso senza opere non richiede il permesso di costruire e non integra automaticamente una ristrutturazione edilizia “pesante”.

La giurisprudenza conferma questa interpretazione?
Sì. Oltre al TAR Lazio, anche il TAR Puglia ha affermato che la normativa statale novellata prevale sulle discipline urbanistiche locali antecedenti, rendendo sufficiente la SCIA per i cambi d’uso conformi all’art. 23-ter TUE.

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