Sanatoria edilizia: SCIA o permesso di costruire? Le regole per non sbagliare

Quando occorre l’istanza del Permesso di costruire in sanatoria? Quando la SCIA? E quali sono le sanzioni?

La scelta del titolo non è discrezionale. L'introduzione del nuovo art. 36-bis nel Testo unico dell'edilizia ( Dpr 380/2001 ) ha affiancato un nuovo percorso di regolarizzazione a quello "classico" dell'art. 36.

Come vedremo in questo articolo, la procedura da seguire dipende rigorosamente dalla tipologia dell'abuso e dal tipo di accertamento di conformità (sanatoria) da intraprendere, con implicazioni dirette sul regime sanzionatorio.

Prima di entrare nel merito delle procedure, è necessario chiarire alcuni aspetti di base.

 

  

Definizioni preliminari

Tipologie di abuso

Il Dpr 380/2001 distingue le diverse forme di illeciti (abusi edilizi) in base alla gravità e agli effetti giuridici, individuando una serie di fattispecie che comprendono l’assenza totale di titolo, la difformità dal titolo e le violazioni delle norme tecniche o urbanistiche.

Questa classificazione è fondamentale per determinare la procedura di regolarizzazione e il titolo edilizio necessario (permesso di costruire o scia in sanatoria).

Gli abusi edilizi possono essere così inquadrati:

• assenza totale di titolo abilitativo, prevista dall’art. 31, quando l’opera è stata realizzata senza alcuna autorizzazione o titolo abilitativo richiesto;
• totale difformità dal titolo edilizio, disciplinata dallo stesso art., nei casi in cui l’intervento produce un organismo edilizio completamente diverso da quello assentito per caratteristiche tipologiche, volumetriche, funzionali o di utilizzazione;
• parziale difformità dal titolo edilizio, definita dall’art. 34, che ricorre quando le opere si discostano dal progetto approvato senza dar luogo a una variazione essenziale (come di seguito definita);
• variazioni essenziali, descritte dall’art. 32, cioè modifiche sostanziali dei parametri edilizi o della destinazione d’uso che incidono in modo rilevante su volume, sagoma, standard urbanistici o localizzazione dell’edificio nell’area di pertinenza;
• opere eseguite in assenza o difformità da SCIA o CILA, disciplinate rispettivamente dagli articoli 37 e 6-bis, che comprendono gli interventi minori (manutenzione straordinaria, opere interne, modifiche funzionali non strutturali) realizzati senza preventiva comunicazione o con modalità difformi;
• violazioni delle norme edilizie e delle prescrizioni tecniche, che comprendono gli interventi eseguiti in contrasto con le disposizioni in materia di sicurezza, igiene, efficienza energetica, barriere architettoniche o antisismica, anche se formalmente assistiti da titolo edilizio.

Il quadro normativo del Dpr 380/2001, integrato dal decreto legislativo 42/2004 in materia di tutela paesaggistica, stabilisce inoltre le conseguenze amministrative e penali per ciascuna categoria di abuso, distinguendo tra sanzioni pecuniarie, ordini di demolizione, acquisizione dell’opera al patrimonio comunale o possibilità di sanatoria mediante accertamento di conformità ai sensi degli articoli 36 e 36-bis.

 

  

Discipline urbanistica ed edilizia

Per comprendere appieno i possibili percorsi di sanatoria, è essenziale distinguere i concetti di disciplina urbanistica ed edilizia, la cui violazione genera l'abuso.La conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia è il presupposto fondamentale per il rilascio di qualsiasi titolo abilitativo e, di conseguenza, per l’accertamento di conformità nelle sanatorie previste dagli articoli 36 e 36-bis del Dpr 380/2001.

Essa rappresenta la verifica della coerenza tra le opere eseguite e l’insieme delle norme che regolano sia ciò che si può costruire e dove (disciplina urbanistica), sia come si costruisce (disciplina edilizia).

In pratica:disciplina urbanistica: definisce cosa e dovecostruire;

• disciplina edilizia: definisce come costruire.

La disciplina urbanistica comprende le disposizioni contenute negli strumenti di pianificazione del territorio, come il piano regolatore generale (PRG), il piano urbanistico comunale (PUC), i piani attuativi e i regolamenti urbanistici locali. Essa definisce:

• la destinazione d’uso delle aree (residenziale, produttiva, agricola, servizi, verde pubblico);
• gli indici urbanistici, come densità edilizia, altezza massima, rapporto di copertura, distanza dai confini e dalle strade;
• le prescrizioni morfologiche e localizzative, inclusi vincoli paesaggistici, ambientali e archeologici;
• le norme di attuazione e i limiti all’edificabilità.

La disciplina edilizia, invece, regola le modalità costruttive e i requisiti tecnici delle opere. Comprende:

• le norme sulle strutture, i materiali e la sicurezza statica, con riferimento alle norme tecniche per le costruzioni;
• le disposizioni su igiene, salubrità, accessibilità, efficienza energetica e impianti tecnologici;
• gli standard minimi di abitabilità previsti dal decreto ministeriale 5 luglio 1975;
• le prescrizioni antisismiche, antincendio e in materia di barriere architettoniche;
• i procedimenti amministrativi connessi ai titoli abilitativi e ai controlli comunali.

Nel procedimento di sanatoria, la conformità urbanistica ed edilizia viene verificata in due momenti diversi:

• il momento di realizzazione dell’abuso
• il momento di presentazione della domanda.

Come vedremo di seguito, per l’art. 36 (accertamento di conformità ordinario) deve sussistere doppia conformità rigida, cioè rispetto simultaneo delle norme urbanistiche ed edilizie vigenti sia al momento della realizzazione dell’opera sia al momento della domanda, mentre per l’art. 36-bis (accertamento di conformità semplificato) è richiesta una doppia conformità differenziata, con riferimento alla disciplina urbanistica vigente al momento della domanda e a quella edilizia vigente al momento dell’esecuzione dei lavori.

Questa distinzione riflette la diversa funzione delle due discipline: la urbanistica tutela la coerenza del territorio nel tempo, mentre la edilizia garantisce la sicurezza e la qualità costruttiva dell’opera.

Solo la contemporanea osservanza di entrambe consente di considerare l’intervento legittimo e regolarizzabile, assicurando che l’immobile rispetti sia i vincoli pianificatori sia le prescrizioni tecniche e di sicurezza previste dal Dpr 380/2001.

Fatte queste premesse, diventa fondamentale definire due percorsi di sanatoria: quello classico, di cui all’art. 36 e quello nuovo, semplificato, di cui all’art. 36-bis del Dpr 380/2001.

 

   

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La sanatoria edilizia dopo il Salva casa

Percorso 1: accertamento di conformità classico (art. 36)

Questo art. disciplina la sanatoria "ordinaria", storicamente l'unica via per regolarizzare gli abusi edilizi di maggiore entità.

L’accertamento di conformità disciplinato dall’art. 36 del Dpr 380/2001 rappresenta la forma “classica” di sanatoria edilizia, applicabile agli interventi più gravi e strutturalmente rilevanti. È il procedimento ordinario attraverso il quale il proprietario può ottenere la regolarizzazione delle opere eseguite in assenza totale di titolo abilitativo, in totale difformità dal titolo rilasciato o in variazione essenziale realizzata in area sottoposta a vincolo paesaggistico o culturale ai sensi del decreto legislativo 42/2004.

 

Titolo richiesto (art. 36)

L’istanza deve essere presentata allo sportello unico per l’edilizia (SUE) e comporta la richiesta di un permesso di costruire in sanatoria.

La domanda va corredata da:

• relazione tecnica asseverata redatta da un tecnico abilitato, che attesti la conformità delle opere;
• elaborati grafici comparativi tra lo stato legittimo, lo stato dei luoghi e lo stato da legittimare;
• documentazione fotografica e dichiarazioni integrative;
• calcolo e versamento della sanzione prevista;
• attestazione dei diritti di segreteria.

La condizione essenziale per la sanatoria è la cosiddetta doppia conformità rigida, cioè la verifica che le opere risultino conformi sia:

• alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione dell’intervento;
• alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della presentazione della domanda.

Se anche uno solo di questi due requisiti non è rispettato, la sanatoria non può essere concessa e l’opera è soggetta a demolizione o ripristino.

Questo implica che con l’art. 36 si possono sanare solo abusi formali, non sostanziali. In pratica, deve essere tutto in regola, sia ai tempi dell’abuso che al momento della richiesta.

Questo è il fulcro e, da sempre, il limite principale dell'art. 36. L'intervento è sanabile solo se soddisfa un criterio inflessibile. L'assenza anche solo uno di questi requisiti rende la sanatoria inammissibile e l'abuso insanabile, con conseguente applicazione delle sanzioni ripristinatorie (demolizione).

 

Sanzione (art. 36)

La sanzione economica prevista corrisponde al doppio del contributo di costruzione dovuto, oppure, in caso di intervento gratuito per legge, a un importo pari al contributo ordinario.

Il pagamento dell’oblazione è condizione per l’efficacia del titolo sanante.

Il rilascio del permesso di costruire in sanatoria produce gli stessi effetti del titolo edilizio ordinario:

• regolarizza pienamente l’immobile sotto il profilo urbanistico ed edilizio;
• consente la richiesta di agibilità e la variazione catastale;
• ristabilisce la commerciabilità del bene ai sensi dell’art. 46 del Dpr 380/2001.

Questo percorso, pur essendo più complesso e oneroso, è l’unico strumento legittimo per sanare abusi “maggiori”, cioè quelli che incidono in modo sostanziale sull’assetto urbanistico o sull’organismo edilizio originario.

 

Percorso 2: la regolarizzazione semplificata (art. 36-bis)

L’art. 36-bis del Dpr 380/2001, introdotto dal decreto legge 69/2024 (Salva casa), ha ampliato le possibilità di regolarizzazione edilizia, introducendo un percorso “semplificato” rispetto al tradizionale accertamento di conformità dell’art. 36.

Questa procedura si applica agli interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo edilizio originario oppure in variazione essenziale, purché realizzati fuori dalle zone sottoposte a vincolo paesaggistico o culturale.

La novità principale dell’art. 36-bis è il principio della doppia conformità semplificata, che supera il vincolo più rigido previsto dall’art. 36.

In materia di sanatoria edilizia, è importante distinguere tra due tipologie di doppia conformità:

• la doppia conformità rigida, prevista dall’art. 36, che richiede la conformità dell’opera alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda;
• la doppia conformità semplificata, introdotta dall’art. 36-bis, che distingue i due piani di verifica: la conformità urbanistica è valutata sulla normativa attuale, mentre quella edilizia sulla normativa vigente al tempo dell’esecuzione dei lavori.

Questa distinzione è fondamentale per comprendere quando un intervento può essere sanato: la conformità rigida consente solo la sanatoria piena (art. 36), mentre la semplificata apre alla regolarizzazione delle difformità minori (art. 36-bis).

Le opere possono quindi essere sanate se risultano:

1. conformi alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda;
2. conformi alla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione dell’intervento.

La distinzione tra i due momenti di verifica consente di sanare opere che, pur non essendo conformi alle norme urbanistiche dell’epoca, risultano oggi compatibili con gli strumenti urbanistici attuali. È un principio che valorizza la pianificazione aggiornata e favorisce il recupero dell’esistente in un’ottica di rigenerazione urbana.

 

Titolo richiesto (art. 36-bis)

La regolarizzazione può avvenire con due diverse modalità:

1. permesso di costruire in sanatoria
2. scia in sanatoria.

Il titolo abilitativo per la regolarizzazione delle opere abusive dipende dalla tipologia dell’intervento e dal relativo riferimento normativo.

Se l’abuso rientra nelle fattispecie di cui agli artt. 32 e 34, ossia variazioni essenziali o parziali difformità rispetto al titolo abilitativo originario, la regolarizzazione deve avvenire mediante permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’art. 36-bis.

Se invece l’intervento abusivo rientra nelle ipotesi previste dall’art. 37, cioè opere realizzate in assenza o difformità da scia, la regolarizzazione avviene mediante SCIA in sanatoria.

Il Permesso di costruire in sanatoria può essere rilasciato subordinatamente alla preventiva attuazione, entro il termine assegnato dallo Sportello unico, di interventi edilizi, anche strutturali, necessari per assicurare l'osservanza della normativa tecnica di settore relativa ai requisiti di sicurezza.

L’istanza deve essere presentata al SUE dal proprietario o avente titolo e corredata da:

• relazione tecnica asseverata con attestazione della doppia conformità semplificata;
• elaborati grafici comparativi tra stato legittimo, stato dei luoghi e stato da legittimare;
• documentazione fotografica e dichiarazioni integrative;
• calcolo e versamento della sanzione amministrativa dovuta;
• eventuali autorizzazioni di enti sovraordinati, come Soprintendenza o Genio civile, ove richieste.

  

Sanzioni (art. 36-bis)

Il regime sanzionatorio è articolato e premia chi riesce a dimostrare la "doppia conformità rigida" (conformità a entrambe le discipline sia allora che oggi), pur utilizzando la procedura semplificata-

Per interventi sanaticon Permesso di Costruire in sanatoria (ex art. 36-bis):

• in caso di doppia conformità semplificata: sanzione pari al doppio del contributo di costruzione, incrementato del 20%;
• in caso di doppia conformità rigida: sanzione pari al doppio del contributo di costruzione (senza incremento del 20%).

Per interventi con SCIA in sanatoria (ex art. 36-bis):

• in caso di doppia conformità semplificata: sanzione da 1.032 € a 10.328 €, valutata in base alla gravità dell'abuso.
• in caso di doppia conformità rigida: sanzione pecuniaria ridotta, da 516 € a 5.164 €.

L’importo è determinato dal responsabile del procedimento, in funzione della gravità dell’abuso.

Quando l’intervento ricade in area sottoposta a vincolo, la sanatoria è subordinata anche al pagamento della sanzione paesaggistica, calcolata in misura pari al maggiore tra il danno arrecato e il profitto conseguito.

Il rilascio della SCIA in sanatoria ai sensi dell’art. 36-bis:

• integra lo stato legittimo dell’immobile;
• consente la presentazione di successive pratiche edilizie;
• permette di richiedere l’agibilità e di ristabilire la piena commerciabilità del bene;

La regolarizzazione semplificata rappresenta quindi un equilibrio tra rigore normativo e principio di proporzionalità: tutela il territorio ma offre una via tecnica e trasparente per sanare le difformità minori, valorizzando il ruolo del tecnico asseverante e riducendo i tempi procedurali per i cittadini e per la pubblica amministrazione.

Sia l'art. 36 che il 36-bis portano allo stesso risultato: il provvedimento di sanatoria (PdC o SCIA) produce gli stessi effetti del titolo edilizio originario. Comporta la piena regolarizzazione dell'immobile sotto il profilo edilizio e urbanistico, integra lo stato legittimo, consente la richiesta di agibilità, la variazione catastale e la piena commerciabilità del bene.

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