Sanzione pecuniaria per regolarizzare l'abuso edilizio: ecco quando

Di norma, gli abusi edilizi vanno demoliti. Ma esiste l'istituto della fiscalizzazione che consente, in determinati casi, di regolarizzare l'illecito senza dover ricorrere alla messa in pristino, semplicemente pagando una - anche salata - sanzione pecuniaria.

E' evidente che si tratta di un perimetro ristretto perché in linea di massima il Testo Unico Edilizia prevede, per gli abusi, l'applicazione della sanzione demolitoria. E allora come capire se può bastare un 'bonifico' per regolarizzare una situazione non a norma?

Nella sentenza 6776/2025, il Tar Napoli fornisce brevi ma abbastanza esaustive delucidazioni in merito. Prima di addentrarci nella vicenda specifica, però, ricordiamo cosa 'dice' il dpr 380/2001 in materia.

Le regole della sanzione alternativa secondo il Testo Unico Edilizia

Il dpr 380/2001 ci ricorda che è possibile 'trasformare' la demolizione in ammenda pecuniaria solo a determinate condizioni, queste:

• si deve trattare di parziale difformità dal titolo abilitativo (art.34);
• si può trattare di totale difformità dal permesso di costruire o ristrutturazione in assenza di permesso di costruire (art.33);
• deve sussistere l'oggettiva impossibilità di demolire l'abuso edilizio (ripristino dello stato dei luoghi, art.33) o, nel caso dell'art.34, l'impossibilità di demolire la parte non conforme senza pregiudizio della parte conforme (cio deve sussistere il concreto rischio di danneggiare la parte realizzata in conformità).

L'abuso edilizio del contendere e l'impossibilità di eseguire opere in pendenza di sanatoria

Il Tar campano affronta il caso di un ricorso contro un'ordinanza di demolizione emessa dal comune a fronte dell'accertamento di alcune opere abusive.

Secondo il ricorrente, l'amministrazione comunale ha irrogato la grave misura sanzionatoria della demolizione, senza considerare la pendenza di due distinte istanze di sanatoria, presentate ai sensi della L. n. 724 del 1994, non ancora definite. 

Sul punto, secondo consolidato e condiviso orientamento della giurisprudenza, si ricorda che gli abusi compiuti successivamente alla domanda di sanatoria edilizia pendente mutuano il carattere di illegalità della costruzione interessata (ex multis, TAR Campania, Napoli, sez. III, 11 gennaio 2024, n. 319).

Le predette opere ulteriori, “ripetono il carattere abusivo della struttura per la quale pende istanza di condono e, pertanto, indipendentemente dalla loro natura, vanno assoggettate alla sanzione della demolizione da parte del competente Ufficio comunale” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 13 ottobre 2023, n. 8925; Cons. Stato, sez. VI, 23 giugno 2023, n. 6187; Cons. Stato, sez. II, 20 ottobre 2020, n. 6323).

Ordinanza di demolizione: richiede solo l'accertamento tecnico dell'abuso

Col secondo motivo, i ricorrenti contestano l’impugnata ordinanza nella parte in cui la misura sanzionatoria sarebbe stata irrogata senza alcuna verifica da parte dell’amministrazione in merito all'effettiva compromissione dell’interesse pubblico attuale alla demolizione dei presunti abusi, tanto più che gli stessi risalgono ad anni addietro.

Secondo consolidata e condivisa giurisprudenza, l'ordinanza di demolizione, in quanto atto dovuto e dal contenuto rigidamente vincolato, presuppone solo l’accertamento tecnico sulla consistenza delle opere realizzate e sul loro carattere abusivo e quindi illecito.

L'attività di repressione degli abusi edilizi costituisce manifestazione di potere non discrezionale, bensì del tutto vincolato - ancorato semmai ad un mero accertamento tecnico dello stato dei luoghi - che non necessita di particolare motivazione, essendo sufficiente fare riferimento all'accertata abusività delle opere che s’ingiunge di demolire ed alle norme legislative e regolamentare che sono state violate.

Per questo, l’ordinanza di demolizione non richiede nemmeno la previa comunicazione di avvio del procedimento - di cui all’art. 7 L. n. 241/1990 - in considerazione del carattere superfluo degli eventuali apporti del privato e non è necessaria una specifica valutazione delle ragioni d’interesse pubblico né tantomeno una comparazione di questo con gli interessi privati inevitabilmente coinvolti e sacrificati.

Il principio non ammette deroghe neppure nell'ipotesi in cui l'ingiunzione a demolire intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso.

Sanzione alternativa alla demolizione: maglie piuttosto strette, ma...

Scendiamo, quindi, nei particolari della fiscalizzazione dell'abuso con la 'coda' della sentenza, che spiega peraltro chiaramente come il sistema attualmente vigente non preveda, di norma, la possibilità di 'pagare' per regolarizzare un illecito edilizio.

Il TAR evidenzia infatti che la disciplina tracciata dal TU Edilizia non riconosce alcuna possibilità alternativa tra l’ordinanza di demolizione e l’irrogazione di una sanzione pecuniaria. Secondo costante e condivisa giurisprudenza, l'ingiunzione a demolire costituisce, anche rispetto alla fattispecie di cui all'art. 33 dpr 380/2001, la prima e obbligatoria fase del procedimento repressivo e sanzionatorio.

La disposizione in argomento individua, infatti, come prima soluzione sanzionatoria, proprio quella dell’abbattimento e del ripristino, a conferma della gravità dell'abuso, per avere comportato illeciti aumenti di volume e di superficie, e della previa necessità del titolo autorizzatorio al quale lo stesso è subordinato.

E' possibile, però, qualora emergano difficoltà tecniche in sede di esecuzione della demolizione, prevedere la trasformazione della sanzione da reale a pecuniaria. Questa evenienza rileva, tuttavia, solo nella fase esecutiva, sicché la sua assenza nell'ordinanza di demolizione - al pari dell'eventuale menzione circa gli impedimenti tecnici all’abbattimento della porzione abusiva - non costituisce vizio invalidante del provvedimento ma solo una circostanza che ne impedisce la sua attuazione.

L’art. 34, a sua volta, riguarda soltanto gli interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo edilizio, laddove la costruzione di cui si tratta è pacificamente avvenuta in assenza di titolo edilizi.

E’ comunque onere dell’interessato chiederne l’applicazione in proprio favore, fornendo seria e idonea dimostrazione del pregiudizio paventato per la struttura e l'utilizzo del bene residuo, poiché, in quanto autore dell'opera e del progetto, è a conoscenza di come quest’ultimo è stato eseguito e di quali danni potrebbero prodursi, a seguito della demolizione, in pregiudizio della parte conforme.

LA SENTENZA E' SCARICABILE IN ALLEGATO