Ristrutturazione edilizia su immobili condonati: stato legittimo pieno o dimezzato?

La sentenza Corte Costituzionale n. 86/2026 introduce una distinzione non prevista dal Testo Unico Edilizia tra immobili legittimamente assentiti e immobili condonati, limitando per questi ultimi l'accesso agli interventi di ristrutturazione edilizia trasformativa e alle premialità volumetriche.

L'Avv. Federico Gualandi analizza su INGENIO le aporie giuridiche di questa impostazione: il contrasto con l'art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. n. 380/2001, la tensione con il principio di certezza del diritto, il disallineamento rispetto al Decreto Salva Casa e il rischio di una "retro-penalizzazione di fatto" per interventi realizzati in buona fede. Un approfondimento tecnico-giuridico indispensabile per progettisti, direttori lavori, studi legali e imprese che operano su patrimonio edilizio oggetto dei condoni del 1985, 1994 e 2003.

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Stato legittimo e immobili condonati: il quadro normativo prima della sentenza

Il tema del condono è come un fiume “carsico”, che periodicamente riemerge sulla scena del dibattito giuridico, con pronunce che spesso producono solo disorientamento e confusione per l’ interprete e questo sicuramente non giova a rendere più facile (e possibile) la tanto auspicata “riqualificazione edilizia” e la “rigenerazione urbana”.

Il tema è quello dello “stato legittimo” e cioè se gli immobili condonati (e quindi “sanati”) godano o meno dello status di immobili legittimi o si tratti – come parrebbe da alcune pronunce tra cui quella che quivi si annota – di una legittimazione “dimezzata”.

L'art. 9-bis TUE e le norme regionali: il condono come titolo abilitativo pieno

Secondo alcune recenti norme regionali, i condoni entrano a pieno titolo nella definizione dello stato legittimo.

Ad esempio, l’art. 10‑bis della L.R. Emilia‑Romagna n. 15/2013 stabilisce espressamente che “lo stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione, integrato dagli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali, dai titoli edilizi in sanatoria, rilasciati anche a seguito di istanza di condono edilizio”.

In tale prospettiva, il titolo rilasciato a seguito di condono non determina un mero arresto della perseguibilità del pregresso abuso in sede penale ed amministrativa, ma concorre, in modo pieno e diretto, a definire lo stato legittimo dell’immobile, secondo una scelta legislativa regionale che recepisce ed attua la logica dell’art. 9‑bis, comma 1‑bis, d.P.R. n. 380/2001.

Consiglio di Stato n. 2848/2026: piena legittimità urbanistica per gli immobili condonati

Su questa linea si inscrive anche la recente sentenza del Consiglio di Stato n. 2848/2026, la quale – valorizzando proprio l’art. 9‑bis, comma 1‑bis, TUE – afferma che “un immobile condonato acquisisce piena legittimità urbanistica e può essere oggetto degli stessi interventi consentiti a un immobile legittimamente assentito, ivi inclusa la ristrutturazione edilizia”, alla luce del principio di certezza del diritto e delle garanzie costituzionali degli artt. 41 e 42 Cost. in tema di iniziativa economica e proprietà privata.

Tale impostazione, dunque, non nega la natura eccezionale del condono, ma ne colloca gli effetti dentro un quadro ordinamentale che non tollera zone “grigie” permanenti, né immobili destinati a restare per sempre in una condizione di “semi‑legalità”, incompatibile con la tutela dell’affidamento e con l’esigenza di agevolare la circolazione giuridica dei beni.

In senso sostanzialmente analogo a quanto il Legislatore del “Salva Casa” ha scelto di fare con la cd. “fiscalizzazione”, in cui ha sì inasprito la sanzione (triplicandola), ma precisando che il pagamento della sanzione comporta la qualificazione di quella porzione dell’ immobile come facente parte dello “stato legittimo”, ampliando la gamma delle situazioni regolarizzabili, anche nelle ipotesi in cui una porzione dell’immobile resti formalmente non conforme, ma risulti tecnicamente non rimovibile.

In tale contesto, appare contraddittorio, come afferma la Corte - sostenere che un immobile condonato possa rimanere escluso dall’accesso alle ordinarie e generali possibilità di ristrutturazione e di rigenerazione, anche “premiali”.

Se il Legislatore ha ritenuto meritevole di tutela una situazione tanto “debole” come quella dell’abuso fiscalizzato, non si comprende perché debba essere invece comprimibile, in modo permanente, la posizione di chi – in applicazione di espresse previsioni di Legge - ha usufruito del percorso del condono straordinario, ha pagato oblazioni ed oneri ed ha ottenuto un titolo abilitativo definitivo (sia pure in sanatoria).

La sentenza Corte Costituzionale n. 86/2026: una legittimazione "dimezzata" senza base normativa

Una lettura restrittiva, quale quella fatta propria dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 86/2026, che ammetta per gli immobili condonati solo interventi “minimi” (manutentivi o meramente conservativi) e neghi, in via generale, l’accesso alla ristrutturazione edilizia trasformativa o alle premialità volumetriche comunque previste dalla disciplina vigente, finisce per introdurre surrettiziamente una figura di legittimazione “dimezzata”.

Tale ricostruzione però non solo non trova alcun aggancio testuale nella Costituzione, ma neppure nel TUED in quanto né l’art. 3, lett. d), né l’art. 9‑bis d.P.R. n. 380/2001 contemplano una speciale categoria di “Ristrutturazione Edilizia su immobile condonato”, che può accedere solo ad alcuni interventi edilizi e vede invece preclusa la possibilità di attuarne altri.

Pretendere di ritagliare in via interpretativa una categoria così selettiva significa, in sostanza, amputare la nozione legale di ristrutturazione edilizia, là dove il Legislatore non ha operato alcuna distinzione in base alla “qualificazione pregressa” del titolo abilitativo originario in sanatoria (ordinario o straordinario) che ha legittimato l’immobile.

I tre condoni (1985, 1994, 2003): differenze ignorate dalla Corte nella sentenza n. 86/2026

Ancor più problematica è la necessità, che finisce per scaricarsi sull’ Amministrazione e poi sul Giudice, di individuare ex post quali sarebbero questi limiti ed a quali condoni si applicherebbero: a tutti gli immobili condonati indistintamente? solo ai condoni che hanno comportato incrementi volumetrici? solo a quelli che hanno riguardato l’intera unità immobiliare?

In effetti, la Corte parla, in generale, di “condono”, omettendo di considerare che i condoni sono stati tre (nel 1985, nel 1994 e nel 2003) e con caratteristiche diversissime tra loro.

L’ ambito applicativo del condono del 1985 era amplissimo; a differenza del condono del 2003, che – come è noto – presentava invece dei limiti estremamente stringenti e che ha consentito di condonare solo interventi spesso davvero minimali e di scarso (o nessuno) impatto sul territorio.

L’assenza di un chiaro criterio normativo rischia quindi di generare un mosaico di soluzioni e di casistiche, con margini elevatissimi di discrezionalità (prima in sede amministrativa, poi in sede giudiziale), in aperta tensione con il <principio di legalità> in materia edilizia e con la stessa funzione del Testo Unico edilizia come normativa di “riforma economico‑sociale” a vocazione unificante.

Disparità di trattamento e violazione del principio di legalità: i rischi applicativi

A ciò si aggiunge un rilevante profilo di potenziale disparità di trattamento.

La lettura restrittiva conduce infatti a trattare diversamente cittadini che si trovano in situazioni sostanzialmente identiche: da un lato, i proprietari di immobili <condonati> che, per effetto di interpretazioni precedenti circa la piena legittimità del condono e del decorso del termine per l’autotutela di cui all’art. 21‑nonies l. n. 241/1990, hanno visto consolidato un titolo rilasciato o tacitamente formato e possono oggi invocare una piena legittimazione dell’immobile magari significativamente trasformato; dall’altro, soggetti che, pur avendo ottenuto un condono nelle stesse condizioni, si vedrebbero ora improvvisamente negata la possibilità di avvalersi delle medesime opportunità e preclusi determinati interventi.

Non solo.

Ristrutturazione edilizia su immobile condonato riqualificata come nuova costruzione: il rischio penale

Applicando con rigore quanto affermato dalla Corte, anche il titolo già rilasciato potrebbe essere ritenuto ex post non idoneo a legittimare l’ intervento, con il rischio di un abusività permanente (per mancanza del titolo corretto) e con una esposizione a responsabilità penale ove l’intervento sull’ immobile condonato venga (sulla scorta dell’ interpretazione della Corte) <riqualificato> come <Nuova Costruzione> (NC) e quindi magari come opera realizzata con titolo inidoneo (perché realizzato con SCIA anziché con PdC), soprattutto in quelle realtà regionali (come l’ Emilia – Romagna) in cui tutte le ipotesi di RE sono soggette a SCIA (ivi compresa la RE trasformativa e “pesante”).

"Retro-penalizzazione di fatto": art. 25 Cost. e il rischio per chi ha già realizzato interventi

Un simile esito appare difficilmente conciliabile con l’art. 25 Cost., in quanto la stessa fattispecie edilizia verrebbe a mutare natura giuridica ex post sulla base di una sopravvenuta oscillazione interpretativa e non in forza di una chiara e previa scelta legislativa, con il rischio di una “retro‑penalizzazione di fatto”.

L’oscillazione interpretativa sull’estensione degli effetti del condono finirebbe infatti per incidere sul giudizio di liceità penale di condotte che, al momento in cui il privato ha programmato l’intervento, erano apparse, sulla base della <lettera> della Legge, pienamente riconducibili alla categoria della ristrutturazione edilizia, con il rischio di spostare sul terreno penale le incertezze del sistema edilizio ed urbanistico, trasformando un dubbio interpretativo in un potenziale fattore di rischio per la responsabilità personale dei cittadini.

Decreto Salva Casa e condono edilizio: perché la sentenza n. 86/2026 va in direzione opposta

Non meno evidente è la distonia di questa ricostruzione rispetto a quanto disposto dal recente “Salva Casa” e dalla ratio che lo ha ispirato.

Fiscalizzazione e utilizzo di locali condonati: cosa ha ampliato il Salva Casa rispetto alla sentenza

Il Legislatore statale ha infatti scelto di “ampliare” e non di restringere, la platea delle situazioni riconducibili allo “stato legittimo”, ammettendo e legittimando, da un lato, l’utilizzo abitativo di locali già condonati, ma sprovvisti dei requisiti igienico‑sanitari previsti dal D.M. 5 luglio 1975 e, dall’altro, “sdoganando” la fiscalizzazione delle porzioni abusive non demolibili, espressamente riconosciuta come fattispecie che concorre alla determinazione dello <stato legittimo> ai sensi dell’art. 9‑bis TUE.

Se il Legislatore ha ritenuto meritevole di tutela – e funzionale alla rigenerazione – persino un assetto che conserva porzioni abusive fiscalizzate, si fa quindi fatica a comprendere come si possa sostenere, sul piano sistematico, che l’immobile integralmente condonato debba rimanere escluso dall’accesso alle ordinarie categorie di intervento previste dal Testo Unico.

In definitiva, l’impostazione della Corte costituzionale n. 86/2026, pur animata dall’intento di evitare che il condono diventi “fonte stabile di nuovi diritti edificatori” (preoccupazione peraltro che presuppone scelte di politica normativa che non dovrebbero competere alla Corte) finisce per scivolare verso una sorta di <penalizzazione permanente> dell’immobile condonato, che mal si concilia con la dichiarata volontà di incentivare il recupero e la rigenerazione urbana, anche per evitare il nuovo consumo di suolo.

Per queste ragioni, si era salutata con favore la già richiamata e recente pronuncia del Consiglio di Stato che riconosce al condono la capacità di attribuire piena legittimità urbanistica all’immobile, con accesso alle stesse tipologie di intervento consentite agli immobili legittimamente assentiti, trattandosi di soluzione più coerente con il dato normativo, con i principi costituzionali e con l’evoluzione legislativa più recente.

In tale quadro, detta sentenza non rappresenta un’operazione interpretativa creativa, ma una corretta presa d’atto del principio – comune all’Ordinamento interno ed a quello Eurounitario – di <certezza del diritto>: un Ordinamento che consente il rilascio di un titolo definitivo, anche a tutela dell’ “affidamento” di chi tale condono ha richiesto, corrispondendo le relative sanzioni.

Viceversa, considerare l’ immobile “condonato” come ancora parzialmente “infetto” e sanato solo in parte, limitandone le possibilità di trasformazione, cristallizza, di fatto, una <zona grigia> permanente che è doppiamente irrazionale.

Sul piano sostanziale, perché consente sì al proprietario di evitare la demolizione e di poter far “circolare” il bene, ma gli nega, sine die, l’accesso alle stesse possibilità di intervento ordinariamente riconosciute agli altri immobili;

Sul piano dell’ affidamento, perché il rilascio del titolo in sanatoria viene percepito dal cittadino come chiusura definitiva del contenzioso amministrativo e penale, mentre la lettura restrittiva (peraltro non previamente evidenziata dal Legislatore) lo trasforma in una sorta di “sanatoria a metà”, i cui limiti emergono solo a distanza di anni, al momento della successiva istanza edilizia.

Si pensi, ad esempio, al fatto che il cittadino sarebbe quindi tenuto, in occasione di atti di disposizione del bene, a specificare e ben puntualizzare, in applicazione dei principi di correttezza e buona fede negoziale, che il bene che cede è (solo) “condonato” e quindi limitato nelle sue future possibilità di trasformazione.

In questa prospettiva, la scelta della Corte costituzionale n. 86/2026 di rievocare continuamente la “natura straordinaria ed extra ordinem” del condono rischia di venire utilizzata (in sede amministrativa e in sede giudiziale) come espediente per limitare, senza alcun supporto normativo, gli effetti del titolo già rilasciato, trasformando la <straordinarietà> dello strumento in <straordinarietà> – e <precarietà> – dello stesso immobile oggetto di condono.

Le tre aporie della sentenza n. 86/2026: ristrutturazione edilizia "amputata" e delega al Giudice

Questa restrizione generalizzata degli interventi consentiti sugli immobili condonati comporta inoltre - come si è già detto - un effetto collaterale non secondario: la riscrittura di fatto della categoria legale della ristrutturazione edilizia di cui all’art. 3, lett. d) TUE.

Se si afferma che, per la sola ragione di essere stato oggetto di condono, un immobile non può beneficiare di interventi di ristrutturazione (anche pesante, o di demolizione e ricostruzione) in condizioni in cui ciò sarebbe invece consentito per qualsiasi altro immobile legittimo, si crea una sottocategoria implicita di ristrutturazione “amputata”, che il Legislatore non ha mai previsto.

Questo comporta almeno tre aporie.

Prima aporia: violazione del principio di tipicità delle categorie edilizie ex art. 3 TUE

Si introduce un discrimine non normato tra ristrutturazione su immobile “puro” e ristrutturazione su immobile “condonato”, con evidente violazione del <principio di tipicità> delle stesse categorie edilizie, che dovrebbe essere molto caro alla Corte stessa.

Seconda aporia: casistica infinita senza criterio legale e discrezionalità amministrativa

Si costringe l’interprete a verificare, caso per caso, se il divieto valga per tutti i condoni, solo per quelli con aumenti volumetrici, solo per condoni integrali o per condoni parziali, con una casistica potenzialmente infinita e non governata da alcun criterio legale.

Terza aporia: il Giudice chiamato a fare politica del diritto al posto del Legislatore

Si sposta, infine, sul Giudice un potere selettivo che è, per sua natura, legislativo in quanto decidere quali interventi rientrino ancora nella categoria generale della ristrutturazione e quali, invece, debbano essere esclusi quando l’immobile ha lo “stigma” del condono, non è un’operazione di mera interpretazione, ma di <politica del diritto>.

E’ per questo che la sentenza della Corte, pur con l’ indubbio rispetto che merita, non può essere condivisa, in quanto in palese controtendenza con la dichiarata volontà, non solo del Legislatore, ma anche della dottrina e della giurisprudenza (e, in fondo, della stessa Società civile) di ampliare - e non di restringere - le ipotesi e le possibilità di riqualificazione del <costruito> e finisce, sicuramente in modo non voluto, ma oggettivo, a creare ulteriore confusione in una quadro già altamente incerto ed instabile.

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FAQ TECNICHE - Ristrutturazione edilizia su immobili condonati sentenza Corte Costituzionale n. 86/2026

1. Cos'è lo "stato legittimo" di un immobile e come si determina dopo il Decreto Salva Casa?

Lo stato legittimo è la condizione giuridica dell'immobile risultante dall'insieme dei titoli abilitativi che ne hanno disciplinato la costruzione e le successive trasformazioni. L'art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. n. 380/2001 (TUE), introdotto e poi modificato dal Decreto Salva Casa (D.L. 69/2024, conv. L. 105/2024), stabilisce che tale stato è definito dal titolo originario, integrato dai titoli successivi, dai provvedimenti in sanatoria e — novità rilevante — anche dalle porzioni abusive fiscalizzate non demolibili. Il Decreto Salva Casa ha quindi ampliato le fattispecie riconducibili allo stato legittimo, includendo situazioni di difformità che in precedenza ne erano escluse.

2. Un immobile condonato può essere considerato pienamente legittimo ai fini edilizi?

La questione è al centro del dibattito aperto dalla sentenza Corte Costituzionale n. 86/2026. Secondo l'art. 9-bis TUE e alcune normative regionali (es. art. 10-bis L.R. Emilia-Romagna n. 15/2013), il titolo rilasciato a seguito di condono edilizio concorre a definire lo stato legittimo dell'immobile a pieno titolo, non come mera preclusione della perseguibilità penale. In senso conforme si è espresso anche il Consiglio di Stato con la sentenza n. 2848/2026. La Corte Costituzionale n. 86/2026 sembra invece orientarsi verso una legittimazione "dimezzata", che limita l'accesso agli interventi trasformativi.

3. Quali tipi di intervento edilizio sarebbero preclusi agli immobili condonati secondo la sentenza n. 86/2026?

Secondo la lettura critica proposta dall'Avv. Gualandi, la sentenza Corte Costituzionale n. 86/2026 ammetterebbe per gli immobili condonati solo interventi "minimi" — manutentivi o conservativi — negando in via generale l'accesso alla ristrutturazione edilizia trasformativa (incluse demolizione e ricostruzione) e alle premialità volumetriche previste dalla disciplina vigente. Questa posizione non trova riscontro testuale nell'art. 3, lett. d) né nell'art. 9-bis del TUE, che non distinguono tra immobili assentiti ordinariamente e immobili condonati ai fini della categoria "ristrutturazione edilizia".

4. Quali sono i tre condoni edilizi italiani e perché le loro differenze sono rilevanti?

I condoni edilizi straordinari sono stati tre: il primo introdotto con L. n. 47/1985, il secondo con L. n. 724/1994 e il terzo con L. n. 326/2003. Le loro caratteristiche sono profondamente diverse: il condono del 1985 aveva un ambito applicativo molto ampio; quello del 2003 presentava limiti stringenti, consentendo la sanatoria di interventi spesso minimali. La sentenza n. 86/2026 parla genericamente di "condono" senza distinguere tra le tre leggi, generando un'incertezza applicativa rilevante: non è chiaro se le limitazioni valgano per tutti i condoni indistintamente, solo per quelli con incrementi volumetrici, o solo per condoni integrali.

5. Quali rischi pratici comporta la sentenza per professionisti e proprietari?

I rischi operativi sono almeno tre. Primo: un intervento di ristrutturazione su immobile condonato realizzato con SCIA potrebbe essere riqualificato ex post come "nuova costruzione" richiedente permesso di costruire, con conseguente esposizione a responsabilità penale ex artt. 44 e ss. TUE. Secondo: in occasione di atti notarili di compravendita, il venditore potrebbe essere tenuto a dichiarare espressamente la natura "condonata" dell'immobile e i limiti trasformativi conseguenti, in applicazione dei principi di correttezza e buona fede negoziale. Terzo: i Comuni potrebbero adottare orientamenti difformi in sede istruttoria, generando un contenzioso amministrativo significativo.

6. Come si pone la sentenza n. 86/2026 rispetto al Decreto Salva Casa sul piano sistematico?

Il contrasto è netto. Il Decreto Salva Casa ha operato in direzione opposta: ha ampliato le fattispecie riconducibili allo stato legittimo, ha ammesso l'utilizzo abitativo di locali condonati privi dei requisiti igienico-sanitari del D.M. 5 luglio 1975 e ha riconosciuto la fiscalizzazione delle porzioni abusive non demolibili come fattore concorrente alla determinazione dello stato legittimo. Se il Legislatore ha tutelato situazioni di "abusività residua fiscalizzata", risulta sistematicamente difficile giustificare l'esclusione dell'immobile integralmente condonato dall'accesso alle ordinarie categorie di intervento del TUE.

7. Quali errori tecnici e applicativi deve evitare il professionista alla luce di questa sentenza?

In attesa di un consolidamento giurisprudenziale, il professionista incaricato su un immobile condonato dovrebbe: verificare la legge di condono applicata (1985, 1994 o 2003) e la tipologia di abuso sanato (volumetrico, funzionale, totale o parziale); accertare se la normativa regionale vigente recepisce esplicitamente il condono nello stato legittimo (come fa la L.R. Emilia-Romagna n. 15/2013); valutare con il committente il rischio di contestazioni in fase istruttoria o successiva; documentare il titolo in sanatoria nell'elaborato tecnico allegato al titolo abilitativo richiesto.