Silenzio-assenso e accertamento di conformità: il Comune può intervenire solo in autotutela

L’articolo tratta un caso molto interessante di richiesta di permesso di costruire in sanatoria per modifiche interne, chiusura di un portico e realizzazione di una piscina su un immobile esistente. Il Comune aveva respinto l’istanza, ritenendo l’immobile urbanisticamente irregolare e le opere prive della doppia conformità. La particolarità del caso risiede nel fatto che il TAR Sicilia accoglie il ricorso poiché nel 2017, per un periodo limitato, la legge regionale prevedeva il silenzio-assenso dopo 90 giorni dalla documentazione completa. Poiché il parere necessario era arrivato a maggio 2017 e il termine era maturato prima della sentenza della Corte costituzionale che aveva eliminato quella regola, il titolo tacito si era validamente già formato. Ne consegue che il Comune non poteva emanare un semplice diniego anni dopo, ma avrebbe dovuto eventualmente annullare il titolo in autotutela.

Che cos’è il silenzio-assenso?

Nei contesti edilizi spesso si sente parlare di silenzio-assenso ma che cosa si intende?
Il silenzio-assenso si ha quando un’amministrazione, non comunica alcun diniego nel periodo compreso tra la presentazione di una pratica e l’inizio dei lavori dichiarati ovvero entro un termine limite fissato dalla norma di settore. In pratica se l’ente non si pronuncia entro i termini stabiliti dalla legge, si considera accettata direttamente la richiesta del cittadino.
È intuitivamente chiaro quanto ciò sia importante in edilizia, dove i tempi delle procedure amministrative molto spesso hanno un impatto sostanziale sulla realizzazione di progetti.

Che cos’è l’accertamento di conformità?

L’accertamento di conformità, disciplinato dall’art. 36 del D.P.R. 380/2001, consente di regolarizzare alcune opere abusive garantendone la conformità alle normative urbanistiche ed edilizie. Per ottenere la sanatoria, il proprietario deve presentare un’istanza specifica al Comune, corredata dalla documentazione predisposta da un tecnico abilitato, dimostrando la cosiddetta doppia conformità, ossia che l’intervento debba rispettare le norme urbanistiche ed edilizie sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione dell’istanza di sanatoria.
Chiarito ciò si potrà comprendere la sentenza del TAR Sicilia che annulla un diniego del Comune su una domanda di accertamento di conformità del 2017. Quando il silenzio-assenso previsto allora dalla legge regionale si è già formato, l’amministrazione non può respingere la domanda anni dopo ma può intervenire per annullare il titolo avviando un corretto procedimento di autotutela.

Piscina, portico chiuso e modifiche interne

Nel 2017 i proprietari di un immobile presentano una domanda di accertamento di conformità per opere che comprendevano:

• l’aumento dell’altezza utile del primo piano;
• una diversa distribuzione interna;
• la chiusura di un portico, con incremento di volume;
• la realizzazione di una piscina di 98 metri quadrati.

Il parere del Genio civile arriva nel maggio 2017 ed è stato trasmesso al Comune il giorno successivo. Da quel momento, secondo il TAR, iniziava a decorrere il termine di 90 giorni previsto dalla normativa siciliana allora in vigore. Il Comune respinge la domanda solo nel novembre 2024, sostenendo che l’immobile non fosse urbanisticamente regolare e che alcune opere risultassero già esistenti nel 1994, in un’area in cui non sarebbero state consentite.

Accertamento di conformità: se si forma il silenzio-assenso, il Comune può intervenire solo in autotutela

Il TAR non entra nel merito delle precedenti valutazioni, il punto era un altro, ossia alla data della sentenza della Corte Costituzionale che elimina dalla norma siciliana la possibilità del silenzio assenso, nel caso specifico il termine di 90 giorni era già decorso e l’assenso tacito si era dunque validamente formato.
In particolare “Con la legge regionale n. 16 del 10 agosto 2016 (Recepimento del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380) è stato introdotto, nel territorio della Regione, il silenzio-assenso sull’istanza di accertamento di conformità. L’art. 14, co. 3 di tale legge ha infatti così stabilito: “In presenza della documentazione e dei pareri previsti, sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro novanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende assentita”. Tale regime, dunque, è andato a sostituire – per un breve periodo, ossia fino all’intervento della Corte Costituzionale (n. 232/2017) – l’opposto regime del silenzio-rigetto, già previsto dall’art. 13, co. 2 l. 47/1985, recepita con l.r. 37/1985, art. 1.”
Il giudice precisa che con la legge regionale del 2016 viene introdotto il silenzio-assenso sull’istanza di accertamento di conformità. Se il Comune riceveva una domanda completa di documenti e pareri e non rispondeva entro 90 giorni, la domanda si considerava accolta automaticamente. Mentre precedentemente valeva la regola opposta ossia trascorso il termine senza risposta, la domanda doveva intendersi respinta. Questo meccanismo del silenzio-assenso è rimasto in vigore solo temporaneamente, perché la Corte costituzionale è intervenuta sulla norma regionale.

Quindi “Il meccanismo del silenzio-assenso, dunque, ha trovato efficacia in ambito regionale dall’entrata in vigore della l.r. n. 16/2016 (ossia decorsi 15 giorni dalla sua pubblicazione nel supplemento ordinario alla Gazzetta ufficiale della Regione Siciliana n. 36 del 19 agosto 2016, secondo quanto previsto dall’art. 13 dello Statuto regionale), sino all’intervento della Corte Costituzionale, con sentenza n. 232 dell’8 novembre 2017, con cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale del predetto comma 3. Nel caso in esame, l’istanza di accertamento di conformità è stata protocollata in data 27 gennaio 2017 (prot. n. -OMISSIS-). Successivamente, con nota prot. n. -OMISSIS- del 4 maggio 2017, il competente Ufficio del Genio civile ha rilasciato il richiesto parere di sussistenza (…), trasmettendolo, in data 5 maggio 2017, anche al competente ufficio dell’amministrazione comunale, ai sensi dell’art. 14, co. 5 l.r. 16/2016. Da tale data, dunque, l’istanza deve ritenersi completa della documentazione necessaria ai fini del decorso del termine di 90 giorni necessario per la formazione del silenzio-assenso. Il provvedimento tacito di accoglimento, dunque, alla data di pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale si era validamente formato, (…). Il Comune, dunque, con il provvedimento impugnato, non avrebbe potuto esprimersi su un’istanza ormai tacitamente accolta, se non nell’esercizio dei poteri di autotutela; nella fattispecie, tuttavia, non soltanto nel provvedimento impugnato non è esplicitata la volontà dell’amministrazione di annullare il provvedimento tacito di assenso, ma mancano anche i presupposti essenziali di un valido provvedimento di autotutela, in particolare una valutazione relativa alla prevalenza dell’interesse pubblico su quello privato al mantenimento del titolo.”
Nel caso concreto, la domanda era stata presentata il 27 gennaio 2017, ma è diventata completa il 5 maggio 2017, quando il Genio civile ha trasmesso al Comune il parere richiesto e solo da quel giorno sono quindi iniziati a decorrere i 90 giorni. In seguito la Corte Costituzionale ha dichiarato illegittima la regola sul silenzio-assenso e secondo il TAR, quando la sentenza è stata pubblicata, nel caso specifico l’istanza era ormai tacitamente accolta e quindi si era già perfezionata. Per questo il Comune avrebbe potuto intervenire solo con un formale provvedimento di autotutela, inoltre il Comune non solo non ha dichiarato di voler annullare quel titolo ma non ha nemmeno indicato gli elementi indispensabili per un valido annullamento d’ufficio.

Quindi quando il silenzio-assenso si è già formato, il Comune può eventualmente porre rimedio al titolo ritenuto illegittimo attraverso un provvedimento di autotutela, ma ciò richiede una motivazione precisa ossia l’amministrazione deve dichiarare espressamente quali siano gli interessi pubblici che siano stati lesi dal provvedimento.

Quale principio emerge dalla sentenza?

Se il termine per il silenzio-assenso è già trascorso, naturalmente a domanda completa, nemmeno il successivo intervento della Corte Costituzionale sul silenzio assenso può cancellare un titolo già formatosi.

Scarica la sentenza in allegato

Keywords: silenzio-assenso, accertamento di conformità, permesso di costruire in sanatoria, autotutela Comune, doppia conformità, sanatoria edilizia.

FAQ TECNICHE: Silenzio-assenso in sanatoria: 90 giorni e autotutela del Comune | Ingenio

1. Che cos’è il silenzio-assenso in materia edilizia?
È un effetto giuridico che si produce solo quando una norma attribuisce espressamente all’inerzia dell’amministrazione valore favorevole. Non coincide genericamente con il periodo tra presentazione della pratica e inizio dei lavori. Nel caso esaminato, l’art. 14, comma 3, L.R. Sicilia 16/2016 prevedeva che, trascorsi 90 giorni in presenza della documentazione e dei pareri necessari, la richiesta si intendesse assentita. 

2. Perché nel caso del TAR Sicilia il termine decorreva dal 5 maggio 2017?
L’istanza era stata protocollata il 27 gennaio 2017, ma il TAR ha individuato nel 5 maggio 2017 il momento in cui risultava completa della documentazione necessaria, dopo la trasmissione del parere del Genio civile. Da quel momento iniziavano a decorrere i 90 giorni previsti dalla normativa regionale allora vigente.

3. Qual era la normativa applicabile alla sanatoria nel 2017?
Il riferimento specifico era l’art. 14 della L.R. Sicilia 10 agosto 2016, n. 16, che aveva introdotto un regime diverso da quello statale. La Corte costituzionale, con sentenza n. 232/2017, ha dichiarato illegittimo sia il superamento della doppia conformità sia il silenzio-assenso previsto dal comma 3. Corte Costituzionale

4. Qual è il vantaggio operativo derivante dalla formazione del titolo tacito?
Una volta perfezionato il titolo tacito secondo la disciplina applicabile ratione temporis, l’amministrazione non può trattare l’istanza come ancora pendente ed emanare semplicemente un successivo diniego. Nel caso esaminato avrebbe dovuto valutare l’esercizio del potere di autotutela, rispettandone i relativi presupposti e motivando l’interesse pubblico alla rimozione del titolo.

5. Cosa deve verificare oggi il tecnico prima di invocare il silenzio-assenso?
Occorre innanzitutto identificare quale procedimento di sanatoria sia applicabile. L’art. 36 riguarda, tra l’altro, interventi in assenza di permesso o in totale difformità e conserva il silenzio-rigetto dopo 60 giorni; l’art. 36-bis disciplina specifiche ipotesi di parziale difformità, variazioni essenziali e interventi soggetti a SCIA e prevede, per la richiesta di permesso in sanatoria, il silenzio-assenso dopo 45 giorni. Stato Regioni

6. Quali documenti e controlli vanno conservati per dimostrare la formazione del titolo?
Devono essere ricostruiti almeno data di presentazione, integrazioni, pareri obbligatori, eventuali sospensioni o interruzioni del termine e data dalla quale la pratica può considerarsi completa. La cronologia documentale è decisiva: nel caso dell’articolo, la differenza tra gennaio e maggio 2017 determina il dies a quo del termine. Per l’attuale art. 36-bis occorre inoltre verificare puntualmente eventuali richieste istruttorie formulate nei termini. Portale Normativo

7. Qual è l’errore principale da evitare nell’applicare questa sentenza?
L’errore è affermare che oggi tutte le sanatorie producano silenzio-rigetto oppure, al contrario, che tutte producano silenzio-assenso. Dopo il D.L. 69/2024, convertito dalla L. 105/2024, occorre distinguere nettamente art. 36 e art. 36-bis D.P.R. 380/2001. Il precedente siciliano del 2017 va quindi presentato come caso temporalmente specifico, non come disciplina generale vigente.