Stato legittimo immobili: un singolo progetto non basta a dimostrare la regolarità

Il Consiglio di Stato ribadisce che lo stato legittimo di un immobile, ai sensi dell'art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001, non può essere dimostrato sommando titoli edilizi parziali né desunto dalla sola rappresentazione grafica di opere in pratiche riferite ad altri interventi. Non esiste un titolo implicito fondato sulla conoscenza o tolleranza dell'abuso da parte dell'amministrazione. Anche dopo le modifiche del Decreto Salva Casa, il titolo a fondamento dello stato legittimo deve riguardare l'intero immobile, mentre i titoli successivi per opere parziali hanno valore solo integrativo. Le sanatorie producono effetti limitati alle opere condonate e non estendibili alle parti escluse.

La dimostrazione dello stato legittimo di un'immobile è fondamentale per dimostrarne la regolarità a fronte di contestazioni da parte delle autorità preposte alla vigilanza edilizia e urbanistica (quasi sempre i comuni).

Il Decreto Salva Casa ha cambiato le regole, andando a modificato il comma 1-bis dell’articolo 9-bis del TUE, che disciplina lo stato legittimo dell'immobile o dell’unità immobiliare, ma fondamentalmente c'è una regola da tenere bene a mente: lo stato legittimo di un immobile non può essere desunto dalla mera rappresentazione di opere in elaborati grafici allegati a titoli edilizi rilasciati per interventi diversi, né si forma alcun titolo implicito per il fatto che l'amministrazione abbia nel tempo conosciuto o "tollerato" opere abusive.

Insomma, nessuna sequenza di titoli parziali dimostra la legittimità delle preesistenze se nessuno di essi ha interessato l'intero immobile.

Il caso: stato legittimo di un capannone

Questi importanti chiarimenti sono contenuti nella sentenza 2443/2026 del Consiglio di Stato, che si occupa del caso di un capannone industriale che ha subito nel corso dei decenni ampliamenti di volume e superficie in difformità dai titoli edilizi.

Il Comune emette ordinanza di rimozione e demolizione, ma le società ricorrenti sostengono che le opere sarebbero state implicitamente sanate in occasione di precedenti titoli (licenza del 1961, certificato di agibilità del 1963, licenza del 1972, concessione in sanatoria del 1999), poiché le dimensioni reali dell'immobile sarebbero sempre state rappresentate negli elaborati grafici allegati.

Il TAR accoglie parzialmente i ricorsi sul solo profilo dell'individuazione dei destinatari; il Consiglio di Stato respinge l'appello principale e accoglie quello incidentale del Comune, rigettando integralmente i ricorsi.

Stato legittimo: perché un singolo progetto non basta

L'art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. n. 380/2001 - vigente al tempo dei fatti - definisce lo stato legittimo come quello risultante dal titolo che ha previsto la costruzione o legittimato l'immobile e da quello che ha disciplinato l'ultimo intervento sull'intero immobile, integrati dagli eventuali titoli successivi per interventi parziali.

La norma pone dunque una gerarchia precisa: occorre identificare il titolo che ha coperto l'intera unità immobiliare nella sua configurazione attuale, non basta sommare titoli parziali riferiti a singole opere.

Rappresentare le dimensioni reali di un immobile negli elaborati grafici di un'istanza non equivale ad ottenere un titolo su quelle dimensioni: l'effetto abilitativo si produce solo per gli interventi esplicitamente richiesti e assentiti, non per quelli meramente raffigurati. Non è configurabile un titolo implicito per tolleranza o conoscenza dell'abuso da parte dell'amministrazione, né il decorso del tempo erofa il potere repressivo (Ad. Plen. n. 9/2017).

Stato legittimo Salva Casa: cosa è cambiato?

Oggi lo stato legittimo si determina dal titolo abilitativo che ha previsto la costruzione o (prima era 'e') ha disciplinato l'ultimo intervento sull'intero immobile. Sono ricompresi, tra i 'documenti' comprovanti, anche i titoli rilasciati per sanatorie (artt. 34-ter, 36, 36-bis, 38) previo pagamento di sanzioni. Per immobili realizzati quando non era obbligatorio il titolo, lo stato legittimo si desume dalle informazioni catastali di primo impianto o da altri documenti probanti. Le tolleranze esecutive non costituiscono violazioni edilizie e sono dichiarate dal tecnico nella modulistica per nuove istanze.

Quindi, il DL 69/2024 (convertito in legge 105/2024), con l'art.1 comma 1 lettera b), ha modificato il comma 1-bis dell’articolo 9-bis del TUE, che disciplina lo stato legittimo dell'immobile o dell’unità immobiliare, per prevedere che:

• lo stato legittimo è rappresentato non più dalla coesistenza di quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e di quello che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio, ma alternativamente da uno dei due titoli abilitativi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. In relazione al titolo che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio, lo stesso può essere rilasciato o assentito;
• lo stato legittimo è determinato dall'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi.

Il titolo abilitativo a fondamento dello stato legittimo deve riferirsi all'intero immobile

Il testo originario dell'art. 9-bis, comma 1-bis, già richiedeva che lo stato legittimo fosse ancorato al titolo sull'intero immobile, con integrazione dei titoli per interventi parziali.

Il Decreto Salva Casa ha confermato e rafforzato questa impostazione, chiarendo che i titoli parziali rimangono tali e non possono supplire all'assenza di un titolo sull'intero edificio.

La Sezione richiama espressamente Cons. Stato, Sez. VII, n. 1382/2025, che ha applicato la norma nel testo post-Salva Casa giungendo alle medesime conclusioni: anche nella formulazione novellata lo stato legittimo delle preesistenze non si estende alle opere meramente rappresentate negli elaborati grafici prodotti a corredo di un titolo per opere diverse.

I documenti idonei a dimostrare lo stato legittimo

Per gli immobili costruiti in epoca anteriore all'obbligatorietà del titolo edilizio, la norma ammette prove alternative: informazioni catastali di primo impianto, riprese fotografiche, estratti cartografici, documenti d'archivio, atti pubblici o privati di provenienza documentata.

Tali fonti valgono tuttavia solo per la parte dell'immobile realizzata prima dell'obbligo del titolo; per le successive trasformazioni occorre sempre il titolo edilizio espresso che le abbia coperte.

La concessione in sanatoria del 1999 non estende la propria copertura alle porzioni non condonate, nemmeno se nell'istanza era rappresentata la consistenza reale dell'immobile: la sanatoria produce effetti limitati all'oggetto specifico della domanda accolta.

Destinatari dell'ordine di demolizione per difformità parziale

Infine, Palazzo Spada ricorda che l'art. 34, comma 1, d.P.R. n. 380/2001 individua nel responsabile dell'abuso il destinatario dell'ordine di rimozione per difformità parziale, a differenza dell'art. 31, che nelle ipotesi di totale difformità o assenza di titolo coinvolge anche il proprietario attuale.

L'ordinanza era quindi correttamente indirizzata alla società committente e responsabile degli abusi, indipendentemente dal successivo trasferimento della proprietà ad altri soggetti.

L'eventuale difficoltà esecutiva derivante dalla mancata disponibilità del bene attiene all'esecuzione, non alla legittimità del provvedimento.

Stato legittimo immobili e progetti grafici: FAQ

Cos’è lo stato legittimo di un immobile?
È la conformità urbanistico-edilizia dell’immobile risultante dal titolo che ne ha previsto la costruzione o che ha disciplinato l’ultimo intervento sull’intero edificio, integrato dagli eventuali titoli successivi per interventi parziali.

È sufficiente un singolo progetto edilizio per dimostrare la regolarità?
No. Un progetto o un titolo riferito a opere parziali non dimostra la legittimità delle preesistenze se non ha interessato l’intero immobile nella configurazione attuale.

Le opere abusive si sanano se rappresentate negli elaborati grafici di altri titoli?
No. La mera rappresentazione grafica non produce effetti abilitativi: il titolo edilizio vale solo per le opere espressamente richieste e assentite.

Cosa cambia con il Decreto Salva Casa sullo stato legittimo?
La norma chiarisce che lo stato legittimo può derivare alternativamente dal titolo di costruzione o da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento sull’intero immobile, purché l’amministrazione abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi; resta esclusa la sanatoria implicita.

Chi è destinatario dell’ordine di demolizione in caso di difformità parziale?
Ai sensi dell’art. 34 d.P.R. 380/2001, l’ordine è rivolto al responsabile dell’abuso. La questione della disponibilità del bene incide solo sulla fase esecutiva, non sulla legittimità del provvedimento.

LA SENTENZA E' SCARICABILE IN ALLEGATO