Terremoto Irpinia 1980: cause, ricostruzione e lezioni per l’Italia di oggi

Un terremoto distruttivo anche a causa di un patrimonio edilizio privo di qualsiasi accorgimento antisismico

Quarant’anni dopo il sisma che devastò l’Irpinia, il Prof. Roberto Gerundo ripercorre criticità, intuizioni e limiti di un processo ricostruttivo che ha segnato la storia urbanistica e istituzionale italiana. Dalle fragilità strutturali preesistenti alla nascita della Protezione Civile, fino alle attuali sfide delle aree interne, un’analisi lucida di ciò che è stato e di ciò che resta da imparare.

INGENIO:
A suo avviso, quali fattori strutturali del territorio e del tessuto socio-economico hanno contribuito alla gravità degli effetti del sisma del 1980?

Roberto Gerundo:

Il terremoto si abbatté su un patrimonio edilizio che, sin dalla sua originaria realizzazione, non aveva avuto nessuna forma di manutenzione straordinaria, né di consolidamento statico. Si trattava di costruzioni in muratura portante e solai e piattebande in legno. Nei precedenti venti anni, si era avviata l’espansione urbana, prevalentemente composta da costruzioni mono o bifamiliari e, solo nei centri maggiori, plurifamiliari, realizzati in cemento armato. I primi sono stati spazzati via dalle onde sismiche mentre i secondi hanno generalmente retto, salvo eccezioni derivanti da cattiva realizzazione.

Il terremoto di Ariano Irpino del 1962 e, ancor prima, di Irpinia e Vulture del 1930, pur generando numerosi crolli e vittime, specialmente il primo in ordine di tempo, non diedero vita ad un sistematico rafforzamento del patrimonio edilizio esistente o ad una ricostruzione degli edifici crollati finalizzata alla resistenza a futuri terremoti, a meno di poche emblematiche “casette antisismiche". Ciò a causa della insufficiente conoscenza del fenomeno e dei suoi effetti sulle strutture edilizie, nonché per mancanza di apposite normative, in un quadro di endemiche ristrettezze finanziarie pubbliche. Nel complesso, la società postbellica, cominciava già il suo declino socio-economico, se si prende a riferimento la popolazione della Provincia di Avellino, che tocca il suo massimo storico al censimento del 1951, andando progressivamente a diminuire, tranne il verificarsi di un sussulto di ripresa nel 1971, probabilmente a capitalizzazione delle politiche di sostegno messe in campo, a partire dal 1950, con la creazione della Cassa per il Mezzogiorno.

  

INGENIO:
Rispetto al terremoto del Friuli del 1976, quali differenze fondamentali si riscontrano nel modello territoriale colpito e negli esiti del disastro?

Roberto Gerundo:

Il modello di intervento ideato per l’Irpinia assume pienamente l’esperienza maturata quattro anni prima nel Friuli, facendola evolvere per quanto attiene ai fattori di processo, attinenti alla organizzazione dei soccorsi e alla riparazione dei danni inferti al patrimonio edilizio esistente, introducendo un unicum nel panorama della gestione delle catastrofi naturali. La Legge 219/1981, infatti, riguarda non solo la ricostruzione ma anche lo sviluppo dei territori colpiti dal terremoto.
La rilevante intuizione programmatica nasce dalla elaborazione congiunta di tre autorevoli politici e parlamentari campani, in particolare, di Andrea Geremicca, per il Partico Comunista Italiano, di Carmelo Conte, per il Partito Socialista Italiano, e di Salverino De Vito, per la Democrazia Cristiana.

Si immaginò di dare uno stimolo all’intervento straordinario per il Mezzogiorno, che stava dimostrando i limiti causati da un suo progressivo esaurimento, riguardante le aree strettamente colpite dal terremoto, quali l’Irpinia, la Basilicata e il nord della Puglia, associandovi anche il resto della Regione Campania. Quest’ultima strategia, tuttavia, “slabbrò” l’intervento, facendone perdere l’efficacia riguardante le aree interne.

 

Nuovo paradigma territoriale e urbanistico

INGENIO:
In che modo la Legge 219/1981 ha introdotto un approccio innovativo alla gestione post-sisma, superando la logica tradizionale dell’emergenza e della mera riparazione?

Roberto Gerundo:

Effetti non di poco conto furono la nascita della moderna protezione civile e della sistematica azione di consolidamento statico degli edifici danneggiati, nonché la loro ricostruzione, in situ e fuori situ, che prevedevano supporti finanziari anche per adeguamenti locativi. Ma, senza dubbio, grande portata innovativa era contenuta all’Art. 35, il quale prevedeva che “Le Regioni Basilicata e Campania provvedono alla predisposizione di piani di assetto del territorio e di progetti di sviluppo con priorità per le aree disastrate, per l'area napoletana, per le aree più densamente popolate dell'area salernitana e per le aree interne”.

Come spesso accade, tuttavia, le programmazioni previste si stemperarono nel tempo, travolte dalla allocazione non sistematica delle risorse finanziarie resesi disponibili. A distanza di anni, si può dire che si peccò nell’eccesso di pretese volendo estendere l’intervento programmatico a territori eccessivamente estesi, quindi, restringendone le ricadute sulle aree effettivamente colpite a vantaggio di un riequilibrio territoriale al contrario, volendosi favorire le aree più dinamiche. Non a caso, dei tre politici prima citati, Andrea Geremicca era napoletano e Carmelo Conte salernitano, rimanendo solo a Salverino De Vito il ruolo di interprete delle aree interne, che erano state le vittime vere del terremoto.

  

INGENIO:
È possibile affermare che l’esperienza irpina abbia rappresentato la prima sperimentazione italiana di una gestione integrata su scala di “area vasta”? In quali termini?

Roberto Gerundo:

Non c’è dubbio, ma con la ricaduta controproducente che quell’area divenne fin troppo e dispersivamente vasta.

  

Pianificazione urbanistica

INGENIO:
Quanto è stato determinante il ruolo dei piani urbanistici (PRG, piani di zona, piani produttivi, piani di recupero) nella fase di ricostruzione?

Roberto Gerundo:

Innanzi tutto, va detto che la Legge 219/1981 produsse l’effetto di fornire quasi tutti i comuni delle regioni coinvolte dei Piani Regolatori Generali, di cui erano generalmente privi, essendo dotati, nella stragrande maggioranza dei casi, di soli Regolamenti Edilizi con annesso Programma di Fabbricazione. Fu una fase di straordinaria modernizzazione delle governance territoriali, anticipata dalla redazione della trilogia di piani attuativi, che la normativa statale prevedeva. Tutti i comuni furono in grado di disporre degli strumenti necessari per il governo del territorio. Un risultato politico e amministrativo straordinario, da misurare caso per caso, nella sua reale capacità di implementazione, che registra gli evidenti distinguo su come andarono le cose, in uno scenario che si delineò, tuttavia, in termini complessivamente positivi.

 

INGENIO:
La legge impose l’adozione o revisione degli strumenti urbanistici entro 90 giorni: tale obiettivo era realistico, oppure mostrò fin da subito limiti applicativi?

Roberto Gerundo:

Qui, le cose sono andate per le lunghe, solo se si considera ad esempio che, ad oggi, 18 comuni su 118 complessivi ricadenti nella Provincia di Avellino, sono ancora dotati di solo Programma di Fabbricazione, a distanza di 53 anni dalla Legge regionale della Campania 14/1982 che imponeva la redazione esclusivamente dei Piani Regolatori Generali, archiviando i PdiF (vedi ww.pucampania.it).

 

INGENIO:
Quali conseguenze ha avuto, nel breve e nel lungo periodo, la possibilità di approvare piani attuativi anche in assenza di un PRG vigente?

Roberto Gerundo:

Fu un fatto largamente positivo, anche perché, se no, in molti non se ne sarebbero mai dotati. Ma andiamo con ordine. Tutti comuni si dotarono della triade pianificatoria attuativa perché erano convinti, come la Legge 219/1981 lasciava intendere, che sulla base degli stessi sarebbero state distribuite le risorse finanziarie messe a disposizione dalla Stato. Non fu così ed i piani attuativi ebbero un ruolo del tutto marginale in tal senso.

I Piani di Recupero prevedevano generalmente unità minime di intervento coincidenti con gli assetti catastali e consentirono largamente sostituzioni o ristrutturazioni edilizie senza tenere conto dei caratteri architettonici pregressi, anche quelli che sarebbe stato necessario salvaguardare. I Piani di Edilizia Economica e Popolare avrebbero dovuto accogliere le ricostruzioni fuori situ, rese inammissibili dai Piani di Recupero, che furono viceversa, disseminate nelle campagne atterrando su aree di proprietà ovunque dislocate, producendo gravi danni al comparto agricolo che ne fu frammentato e facendo lievitare i cosiddetti costi esterni della dispersione insediativa.

Qualcuno di essi fu effettivamente realizzato con i finanziamenti per edilizia sovvenzionata mentre altri, nel tempo, anche indipendentemente dal fenomeno sismico, furono destinatari di edilizia prevalentemente convenzionata, per iniziativa del sistema cooperativistico. Analogamente, per i Piani degli Inserimenti Produttivi, pochi i finanziati, molti quelli che incrociarono positivamente le opportunità successive.

  

INGENIO:
L’esperienza maturata ha contribuito allo sviluppo di una cultura della pianificazione attuativa nei piccoli comuni? In che modo?

Roberto Gerundo:

Nelle successive fasi di crescita economica del Paese, vale a dire sino al 2007-2008, i comuni hanno fatto ricorso diffusamente a tali strumenti attuativi, anche se andrebbe misurata la loro effettiva implementazione. Negli ultimi venti anni, i comuni hanno mirato a semplificare i procedimenti urbanistici, sull'onda uno sbilanciamento della trasformazione urbana nel ciclo dell’edilizia (intervento diretto o convenzionato), piuttosto che in quello dell’urbanistica (pianificazione attuativa).

 

INGENIO:
Ritiene che l’impostazione introdotta abbia anticipato forme di pianificazione strategica contemporanea?

Roberto Gerundo:

L’impostazione della Legge 219/1981, in merito ad una diffusione della pianificazione attuativa comunale, ha avuto funzione essenzialmente regolativa in quanto è stata raramente sostenuta da provviste finanziarie, a meno della semplice riattazione degli immobili, che sarebbe avvenuta anche indipendentemente dalla stessa, e della più impegnativa realizzazione dei 20.000 alloggi che furono previsti e poi realizzati nell’area metropolitana di Napoli. Pur tuttavia, sotto il profilo concettuale, essa ha prodotto, a partire dagli anni ’90, la stagione della programmazione urbana complessa, che è ben riguardabile quale sua gemmazione.

 

Governance e attuazione

INGENIO:
Come valuta il modello di governance multilivello tra Stato, Regione e Comuni delineato dalla 219/1981?

Roberto Gerundo:

A valle della sua introduzione con Legge 219/1981, tale modello ha sortito effetti minori sotto il profilo della maturazione di scelte di assetto del territorio multiattoriali, riducendosi, nei fatti, ad un tradizionale processo decisionale a cascata del tipo top-down.

 

INGENIO:
Quale ruolo effettivo ha svolto il piano territoriale regionale richiesto alla Regione Campania? Ha realmente orientato le scelte locali?

Roberto Gerundo:

Il Piano Territoriale Regionale è maturato formalmente molto più tardi, essendo stato assunto con Legge regionale 13/2008, avendo sortito effetti esclusivamente sulla formazione dei Piani Territoriali di Coordinamento Provinciali che sono stati tutti approvati, tranne che per la provincia/città metropolitana di Napoli che, ad oggi non ha visto la luce se non limitamente alla compilazione di un documento preliminare.

  

INGENIO:
La presenza di proroghe e dilatazioni dei tempi ha inciso sulla coerenza complessiva della ricostruzione? Quali criticità ne sono derivate?

Roberto Gerundo:

Si può affermare che, ad oggi, quel portato concettuale ed amministrativo sia del tutto archiviato.

 

INGENIO:
Il fatto che ancora oggi alcuni comuni utilizzino procedure previste dalla 219/1981 cosa indica circa la conclusione (o non conclusione) del processo ricostruttivo?

Roberto Gerundo:

In effetti, sopravvivono gli esiti dei Piani di Recupero che spesso vengono mantenuti normativamente attivi, richiamandoli nei successivi approvati Piani Urbanistici Comunali per via della loro permissività in fase di demolizione e ricostruzione edilizia nei centri storici, così da disporre di una semplificazione operativa che non sarebbe ammissibile a seguito della evoluzione della normativa regionale, a cominciare dall’ultima Legge regionale 5/2024 che, nel favorire la rigenerazione urbana attraverso significative premialità volumetriche, pone limitazione negli stessi centri storici.

 

INGENIO:
Il processo ha realmente attivato sviluppo socio-economico, o si è tradotto prevalentemente in ricostruzione edilizia?

Roberto Gerundo:

L’art. 32 della Legge 219/1981 ha consentito l’allestimento di nuclei industriali che oggi possono costituire una base di partenza, oltre al sistema delle Aree e Nuclei di Sviluppo Industriale, ex ASI, a cui agganciare il difficile ed incerto processo di rilancio delle aree interne in piena fase di spopolamento, insieme al sistema infrastrutturale stradale, per il cui avvio si è ricorso sempre ai fondi della legge per la ricostruzione e sviluppo di quei territori, i quali possono essere considerati strutturali e non meramente congiunturali e temporanei.

  

INGENIO:
Quali insegnamenti l’esperienza dell’Irpinia può offrire per le ricostruzioni in corso e future (Centro Italia, Emilia-Romagna, Ischia)?

Roberto Gerundo:

Il rilancio delle aree interne e di quelle a vario titolo sinistrate deve agganciarsi alla promozione delle attività produttive, industriali e agricole, e alla infrastrutturazione primaria, autostradale e ferroviaria. I servizi alla persona sono conseguenti all’aumento dell’occupazione, che in una prima fase deve appoggiarsi all’accelerazione dei processi di immigrazione necessari ad alimentare il mercato della manodopera non più disponibile in loco, se non in proporzioni trascurabili.

 

INGENIO:
Oggi esistono ancora “strascichi” amministrativi e finanziari legati alla 219/1981. Cosa significa questo in termini di incompiutezza?

Roberto Gerundo:

Ancora oggi vi sono poste residuali e del tutto trascurabili nel bilancio dello Stato a valere su quella normativa che percorreranno il proprio ultimo miglio, del tutto slegato dalle nuove necessità.

  

INGENIO:
Che ruolo può avere oggi il patrimonio di conoscenze accumulato durante la ricostruzione irpina nell’affrontare le nuove sfide della fragilità territoriale (spopolamento, rischio climatico, marginalità)?

Roberto Gerundo:

L’impianto concettuale della Legge 219/1981 è figlio del suo tempo, rimanendo in piedi la necessità di ogni possibile sforzo da mettere in campo per la sopravvivenza delle aree interne, oggi a rischio per stessa ammissione della nuova impostazione SNAI, la cui strategia mira ad accettare, guidandola, la desertificazione controllata di vaste porzioni di esse.

 

INGENIO:
In una prospettiva di politiche territoriali attuali, quali elementi dell’esperienza irpina sarebbero da recuperare e quali da evitare?

Roberto Gerundo:

La cura dell’armatura urbana, efficientata in termini antisismici, è una solida realtà nei territori oggetto di quella esperienza. Ma il 40% del patrimonio immobiliare residenziale è ormai vuoto, secondo le ultime stime ISTAT. Esso rappresenta una dote significativa che può indurre flussi migratori in controtendenza qualora alimentati da offerta di lavoro sistematica nel settore industriale e agricolo e, in parte, anche turistico.. Tali auspicabili processi, tuttavia, devono essere sostenuti da incentivi statali per il riposizionamento di popolazioni non più in grado di sopportare gli alti costi di vita nelle aree metropolitane e costiere, falcidiate dall’overtourism e dalla gentrificazione immobiliare, nonché e non marginalmente, da flussi di migranti selezionati per la permanenza lavorativa di lungo periodo.