Appalti senza gara? Le opinabili novità del decreto Semplificazioni

Il decreto legge 31 maggio 2021, n. 77, recante “Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure” è operativo da alcune settimane. La norma presentata dalla stampa e dalla politica come decreto “semplificazioni” porta diverse novità anche nel campo dei lavori pubblici. Il fine dichiarato è quello di “snellire” le procedure e consentire di concretizzare nei tempi programmati l’ingente mole di finanziamenti che, da quest’anno e per un lustro, lo Stato e gli enti locali avranno a disposizione.

Utilizzando un’espressione in uso si vuole riuscire, contrariamente che in passato, a “mettere a terra” i generosi contributi che l’Unione Europea destinerà alla Penisola per la ripresa post-pandemica.

Nei giorni che hanno preceduto la concitata messa a punto del provvedimento, il concetto di semplificazione delle procedure di appalto, più correttamente di “scelta del contraente” da parte delle pubbliche amministrazioni, è stato sovente tradotto nello slogan “appalti senza gara”. 

Cosa c’è di vero in questa previsione? Il Governo con il d.l. 77/2021 ha davvero disatteso le indicazioni delle direttive comunitarie bypassando l’obbligo di consultare al meglio il libero mercato in un contesto di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento?


 

Soglie economiche e disapplicazione del Codice Appalti

Il “Codice dei contratti pubblici”, d.Lgs 50/2016, si basa sul recepimento delle Direttive Europee. Ne è conferma la sua denominazione ufficiale “Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici …”.

L’Unione esige una normativa comune per l’aggiudicazione degli appalti pubblici il cui valore supera determinate soglie, oggi (biennio 2020-2021) così stabilite: per i lavori e le concessioni € 5.350.000,00, per i servizi e le forniture € 139.000,00 o € 214.000,00, in relazione alla tipologia di stazione appaltante.

Sotto queste soglie, quindi per la maggior parte delle procedure di scelta del contraente, lo Stato, con il Codice del 2016, ha determinato delle apposite procedure sostanzialmente racchiuse nell’art. 36 della norma, appunto definito “Contratti sotto soglia”.

In altri termini, con il Codice il legislatore ha voluto normare l’intera gamma degli affidamenti, anche quelli “sotto soglia” che, com’è intuibile, rappresentano in termini numerici la grande maggioranza delle opere pubbliche realizzate in Italia. La preponderanza delle opere “minori” permarrà anche con il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza che, seppur annoveri diversi macro interventi, riserva ampio spazio per i lavori “minori”. Questo appare evidente ad esempio nei capitoli del Piano dedicati all’edilizia per scuola dell’infanzia e asili nido (PNRR missione 4 “istruzione e ricerca” e missione 5 “inclusione e coesione”), alle riqualificazioni ambientali (missione 2 “rivoluzione verde e transizione ecologica”), all’edilizia socio sanitaria di prossimità (missione 6 “salute”).

Proprio sul “sotto soglia” il nuovo decreto semplificazioni interviene nel senso dello “snellimento” delle procedure di scelta degli affidatari, questo sia per quanto riguarda i lavori, sia per quanto riguarda i servizi, inclusi gli affidamenti di incarichi nel campo dell’architettura, dell’ingegneria e degli altri servizi tecnici.

Il tutto attraverso la disapplicazione di fatto del Codice sino al 30 giugno 2023, operata mediante la “sostituzione” dell’originario art. 36 con una normativa “emergenziale” che riprende, ampliandole, le disposizioni di “liberalizzazione” già sancite dalla l. 120/2020 (anch’essa denominata “semplificazioni”!)


nuove opportunità nel campo dei lavori pubblici per i tecnici liberi professionisti

 

L'affidamento dei lavori

Si premette che le procedure di scelta dell’impresa previste dalla normativa sono le seguenti, elencate secondo un grado crescente di apertura al mercato: affidamento diretto, procedura negoziata, ristretta e aperta. 

Per i lavori il regime con il nuovo d.l. 77/2021 è il seguente: l’affidamento diretto è possibile per opere sino ad € 150.000 “anche senza consultazione di più operatori economici”, nella fascia superiore sino a € 1.000.000 è ammessa la procedura negoziata previa consultazione di almeno cinque operatori economici, dal milione e sino alla soglia economica UE permane la negoziata con la consultazione di almeno dieci imprese. Oltre tale importo, rientrando nell’area di potestà dell’Unione, generalmente si torna alle procedure ordinarie con pubblicazione di un bando vero e proprio e piena apertura al mercato.

 

Appalti senza gara? 

Se intendiamo per “gara” l’ampia apertura alla libera concorrenza auspicata dalla Direttive dell’Unione possiamo dire che la “procedura negoziata”, che si prevede “previa consultazione di almeno cinque operatori economici, ove esistenti, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti, che tenga conto anche di una diversa dislocazione territoriale delle imprese invitate, individuati in base ad indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici”, non soddisfa tali aspettative. I panieri di invitati, almeno cinque e almeno dieci, paiono limitati e tali, qualora non pervengano offerte da parte di tutti gli operatori, da inficiare l’utilizzo del virtuoso meccanismo della soglia di anomalia con esclusione delle offerte di maggior ribasso, secondo i dettami dall’art. 97 del Codice.

Per non parlare dell’affidamento diretto che si sottrae totalmente dalla logica concorrenziale, salvo l’auspicato (e possibile) confronto tra più offerte demandato alla volontà e lungimiranza del singolo Ente o Responsabile unico del procedimento.

Il quesito è il seguente: perché, disponendo di un progetto degno di tale nome si limita il confronto concorrenziale a poche imprese anche per appalti milionari?  

Un’ulteriore novità introdotta dal d.l. 77/2021 sembra propendere in direzione di una eccessiva, se non insana, semplificazione. Si tratta del ritorno del cosiddetto “appalto integrato”. In pratica si prevede la possibilità per le stazioni appaltanti di porre in gara unitamente il progetto e l’esecuzione dell’opera: in sostanza di “andare in gara” con la progettazione di fattibilità, al più con il progetto definitivo. Si “consegna” la fase progettuale esecutiva all’impresa appaltatrice.

La ragione addotta, oltre che l’accelerazione dei tempi di realizzazione dell’opera, è quella di intercettare utilmente il know-out delle aziende sin dalla fase progettuale. Ne risentiranno certamente le funzioni di controllo proprie di una corretta ripartizione dei ruoli, verrà inoltre sminuita l’indipendenza dei progettisti. Questo alterando a favore degli esecutori (imprese) i rapporti di forza. Non a caso l’ANCE già si rallegra per questa vittoria.

 

L'affidamento dei servizi di architettura e ingegneria

La principale novità introdotta con il d.l. 77/2021 è l’estensione a € 139.000 della fascia di affidamento diretto, quindi discrezionale, dei servizi di architettura e ingegneria. Il limite precedente, già ampio, era fissato ad € 75.000 di onorario posto a base di negoziazione.

Questo significa che oltre il 95% degli affidamenti di servizi di progettazione, direzione lavori, coordinamento della sicurezza ed altre mansioni tecniche, potranno avvenire senza gara.

Nel mondo dei lavori il limite di € 150.000, ancorché non lieve, può apparire plausibile in quanto correlabile con interventi di “piccola” entità. L’ assegnazione di opere con affidamento diretto, ove contemperata con un’effettiva rotazione dei destinatari, può essere letta come un elemento di efficacia della stazione appaltante.

Nel settore dei servizi tecnici un onorario a base d’affidamento di € 139.000 costituisce un rilevantissimo importo per la netta maggioranza degli operatori, siano essi professionisti singoli, associati o costituiti in forme societarie strutturate. Questa nuova soglia equivarrebbe nel campo dei lavori ad un “libero” affidamento per importi sino a settecento-ottocento mila euro: la sproporzione è evidente.

Non si scorge alcuna ragione in questa scelta, salvo il prevalere poco motivato, addirittura scomposto, della logica dell’accelerazione a tutti i costi.

 

Trascurati i giovani professionisti

In questo quadro di appalti “liberalizzati” alcune domande sono lecite. Tra queste s’impone la seguente: i giovani liberi professionisti tecnici quanto potranno beneficiare di queste “semplificazioni” associate al PNRR che, non dimentichiamolo, è una branca del “Next Generation EU”. 

La liberalizzazione degli incarichi nella forma di un ampio spazio riservato all’affidamento diretto, difficilmente vedrà come destinatari i giovani, questo per la naturale “debolezza” di curricula specifici che gli stessi potranno esibire. Sarebbe auspicabile, anzi un segnale di giustizia, contemperare l’ampio spazio discrezionale consegnato alle stazioni appaltanti con l’obbligo di imporre la presenza negli staff di progettazione e direzione lavori di giovani professionisti. Il PNRR diverrebbe a tal punto un’utile “scuola” di formazione per architetti, ingegneri e altri giovani professionisti tecnici. Figure del cui fresco contributo la sovente asfittica Italia dei lavori pubblici ha senz’altro bisogno.

 

Lavori pubblici: le nuove opportunità per i tecnici liberi professionisti

Proprio al fine di approfondire ulteriormente queste ed altre tematiche riguardanti le nuove opportunità di lavoro, la Geo Network - Divisione Formazione ha organizzato un webinar mirato di approfondimento per Martedì 13 Luglio p.v. dalle ore 14:30 alle ore 16.30 durante il quale il dott. Scacchi tratterà le varie tematiche commentate in questo articolo ed altri aspetti di sicuro interesse per tutti i professionisti interessati a possibili incarichi nell’ambito dei lavori pubblici: Le nuove opportunità nel campo dei lavori pubblici per i tecnici liberi professionisti. In particolare, il docente vedrà di illustrare: 

  • il “sistema” lavori pubblici tra novità e costanti: il quadro aggiornato dopo il d.l. 77/2021,
  • le opportunità professionali offerte dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR),
  • la rinnovata domanda di servizi tecnici delle stazioni appaltanti pubbliche: progettazione, direzione lavori, coordinamento sicurezza, rilievi, perizie, altre mansioni,
  • l’acquisizione dell’incarico e la determinazione dell’onorario tra regole e prassi,
  • svolgere l’incarico: le peculiarità della committenza pubblica.

É possibile iscriversi fin d’ora a soli € 25,00 + IVA, comprensivo di slide e della successiva registrazione e trascrizione della lezione tenutasi.

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