Garantire il diritto alla città. Prospettive emergenti dagli standard urbanistici

Continuando a parlare di standard urbanistici

Nel corso degli oltre cinquant’anni di applicazione del DI 1444/68, non si è mai smesso di dibattere sulla questione degli standard: anche se con accenti, argomentazioni e intensità diverse, gli urbanisti italiani– sia in campo accademico, sia in campo professionale, tecnico-amministrativo e politico –sono stati pressoché costantemente impegnati a discutere sul profilo di un provvedimento che, alla fine degli anni ’60 del Novecento, ha definito quei rapporti minimi inderogabili di spazi per i servizi pubblici e per la qualità insediativa che inevitabilmente hanno indirizzato, con esiti anche significativamente diversificati nelle diverse realtà territoriali del Paese, la crescita e modificazione urbanistica delle città italiane.

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Il DI 1444/68, assieme alla Legge 765/1967 (la “Legge ponte” verso una riforma mai realizzata) da cui discende ai sensi dell’art. 17, costituisce un milestone nella legislazione italiana in materia urbanistica in quanto sancisce la nascita di due diritti fondamentali: il diritto al piano - rendendo obbligatoria la redazione dei Prg disciplinati dalla legge urbanistica nazionale n. 1150/1942 - e il diritto alla città, determinando per la prima volta e con riferimento alla funzione abitativa, una quota minima, corrispondente a 18 metri quadrati per abitante, di aree da destinare alla realizzazione di servizi pubblici.

Una regola, apparentemente, piuttosto “semplice” per guidare la redazione degli strumenti urbanistici comunali, oltre che un dispositivo che da quel momento non è più stato messo in discussione. Tale impostazione normativa – che interviene per porre una sorta di freno all’edificazione incontrollata del territorio – decreta, di fatto, quasi la cristallizzazione delle sperimentazioni progettuali nella definizione dei rapporti quali-quantitativi tra componenti urbane a favore di un utilizzo soprattutto “ragionieristico” e computistico dello standard, slegato dalla ricerca di quel minimo livello di civiltà urbana che ne avevo ispirato l’emanazione (Falco 1987). Il progressivo venir meno del modello di città razionalista in espansione, allora assunto dalla norma come riferimento, ha successivamente ulteriormente enfatizzato l’inadeguatezza di un impiego incentrato sugli aspetti quantitativi.

Il parametro quantitativo del 1968

Il DI 1444, oltre a classificare il territorio comunale in sei Zone Territoriali Omogenee (ZTO), tratta sostanzialmente due questioni, una tesa a fissare limiti ai parametri edificatori (in termini di densità, altezza e distanze), l’altra volta a definire le quantità minime di spazi ed attrezzature pubbliche (standard urbanistici) in rapporto alle diverse ZTO. Si può assumere, per quanto la norma preveda di assoggettare la quantità di 18 mq/ab a soglie minime diversificate nelle varie ZTO, che nelle Zone a carattere prevalentemente residenziali (A, B e C) la dotazione di 18 mq/ab vada articolata, “di norma”[1] in:

  1. 9,00 mq/ab di aree per spazi pubblici attrezzati a parco e per il gioco e lo sport;
  2. 4,50 mq/ab di aree per l'istruzione: asili nido, scuole materne e scuole dell'obbligo;
  3. 2,50 mq/ab di aree per parcheggi;
  4. 2,00 mq/ab di aree per attrezzature di interesse comune: religiose, culturali, sociali, assistenziali, sanitarie, amministrative, per pubblici servizi, ecc.

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Figura 1 – Standard urbanistici. Articolazione percentuale dei 18 mq/ab

Per quanto riguarda i nuovi insediamenti di carattere industriale o ad essi assimilabili compresi nelle Zone D, il Decreto stabilisce che la superficie da destinare a spazi pubblici o ad attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi non possa essere inferiore al 10% dell'intera superficie destinata a tali insediamenti, mentre per i nuovi insediamenti di carattere commerciale e direzionale, stabilisce che a 100 mq di superficie lorda di pavimento di edifici in progetto, debba corrispondere la quantità minima di 80 mq di spazio, di cui almeno la metà destinata a parcheggi.

Infine il Decreto individua una sesta ZTO, denominata F, per identificare appositamente gli spazi per le attrezzature pubbliche di interesse generale “quando risulti l'esigenza di prevedere le attrezzature stesse”, stabilendone una misura non inferiore (“in rapporto alla popolazione del territorio servito”) a:

  1. 15 mq/ab per i parchi pubblici urbani e territoriali;
  2. 1,5 mq/ab per le attrezzature per l'istruzione superiore all'obbligo (istituti universitari esclusi);
  3. 1 mq/ab per le attrezzature sanitarie ed ospedaliere.

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Figura 2 – Zone F. Articolazione percentuale dei 17,5 mq/ab.

Dallo Stato alle Regioni: l’urbanistica post Dpr 616/1977

Un discorso attorno agli standard urbanistici non può prescindere dal considerare il significativo cambiamento di scenario riguardante il profilo istituzionale e legislativo del sistema Paese. Infatti, 10 anni dopo l’approvazione della Legge 765/1967, viene emanato il Dpr 616/77 che conferisce definitiva attuazione al trasferimento delle competenze in materia Urbanistica dallo Stato alle Regioni, finalmente istituite nel 1970.

Le leggi urbanistiche regionali che ne sono discese (con tempi assai diversificati in ogni Regione) si sono, in estrema sintesi, esercitate in una sorta di “ristrutturazione” e ampliamento sia del Prg della L 1150/42, sia degli standard del DI 1444/68: il vecchio e sostanzialmente inefficace strumento pianificatorio-regolativo non è stato mai realmente sostituito e, in tema di servizi pubblici, la disciplina normativa è stata per lo più ripresa e/o ulteriormente dettagliata dalle leggi urbanistiche regionali e - di recente - di governo del territorio (dopo la modifica costituzionale del 2001), soprattutto nella direzione di aumentarne il parametro quantitativo minimo ed in alcuni casi per integrare l’approccio quantitativo-fondiario con una dimensione qualitativo prestazionale (Caldarice 2019).

Infine, va altresì considerata proprio la riforma del Titolo V della Costituzione del 2001 che ha introdotto la materia del “governo del territorio” attribuendole un profilo di competenza concorrente Stato-Regioni. Oggi l'Italia è suddivisa in 21 territori tra Regioni e Provincie a Statuto ordinario e/o autonomo, alcuni dei quali sono ormai alla seconda o terza generazione di leggi urbanistiche regionali che definiscono e normano gli standard in maniera anche rilevantemente differenziata e innovativa (Lombardia 2005 e Emilia Romagna 2017), per definizioni, approcci, parametri e criteri di dimensionamento.

Dunque è fondamentale non perdere di vista che vi sono delle legittime specificità basate su una sorta di federalismo del diritto urbanistico su base regionale e che quando si parla di standard urbanistici non vi è il ricorso né ad un unico lessico, né a delle tecnicalità univoche, né infine ad una omogenea definizione. Ma soprattutto non è possibile tracciarne un bilancio complessivo sul territorio nazionale senza incorrere in troppo frettolose semplificazioni.

L’unico tratto unificante le esperienze da nord a sud del Paese, lo si può rinvenire nell’importante lascito patrimoniale di aree e attrezzature pubbliche o di uso pubblico rispetto alle quali è evidentemente necessario cominciare a conoscerne l’entità in termini funzionali, quantitativi e qualitativi, valutando, caso per caso, possibili riutilizzi e/o riconversioni verso il soddisfacimento di nuovi bisogni.

Costruire la città pubblica oggi: standard necessario ma non sufficiente

Lo standard come strumento di produzione della città pubblica rappresenta una condizione necessaria ma non sufficiente per la realizzazione (e soprattutto il buon funzionamento) di ambienti urbani di qualità: se è vero che lo standard corrisponde a un servizio, non è altrettanto vero l’inverso, ovvero gli standard non coprono l’intera gamma di servizi necessari per le comunità, né la totalità delle azioni di welfare urbano.

Come osservato da Barbieri “è proprio la rilevanza del profilo sociale che, in particolare nella città contemporanea, pone in termini diversi la questione delle nuove domande di welfare, in presenza della evidente riduzione di risorse economiche (non soltanto quelle pubbliche) e della necessità/opportunità di un partenariato privato/pubblico. È questo un tema in cui è però necessaria la consapevolezza che l’urbanistica può pianificare e progettare solo alcune condizioni per favorire e praticare il welfare urbano, con la responsabilità (questa si che le appartiene direttamente) ed il potere di progettarne una pertinente spazialità, prioritariamente (ma non esclusivamente) attraverso la garanzia dello spazio della città pubblica e di uso pubblico e del suo reperimento e messa a disposizione” (Barbieri 2019: 42).

La quantità di suolo pubblico disciplinata nei piani comunali costituisce, dunque, soltanto la premessa minima per la concreta realizzazione di servizi e l’attuazione di politiche per il miglioramento del benessere dei cittadini: la previsione di una riserva di aree pubbliche rappresenta la garanzia di base minima che si pone all’inizio di un complesso processo finalizzato a soddisfare bisogni collettivi e sociali ma non sottrae l’attore pubblico alle sue responsabilità di esplicitazione e realizzazione di politiche, di programmazione e di gestione.

L’iniziativa del Ministero Infrastrutture e Trasporti per la revisione degli standard: verso percorsi di riforma?

Nell’estate del 2018, è stato istituito presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti un Gruppo di lavoro per esaminare l’opportunità, la fattibilità e le possibili linee di un aggiornamento del DI 1444 del 1968 in materia di standard edilizi ed urbanistici, un mandato operativo esplicitamente svincolato dai lavori, ancora in corso, per la revisione del TU Edilizia (DPR n. 380/2001 e smi).

Il Gruppo, composto dai rappresentanti di istituzioni culturali e scientifiche (INU e SIU), della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e Province autonome, dell’ANCI, dell’Ufficio legislativo MIT e di un esperto giurista, è stato costituito col mandato di giungere alla conclusione dei lavori in tempi relativamente brevi (estate 2019).

Le attività sono state impostate su tre traiettorie di lavoro:

  • la definizione delle linee programmatiche-operative, volte a delimitare il “campo di gioco” della possibile revisione del DI 1444, ad individuare le potenziali interazioni (positive e negative) con altre normative settoriali (fra tutte quelle di carattere ambientale), a definire i contenuti dell'aggiornamento;
  • l’individuazione degli elementi di criticità connessi alla possibile revisione del DI 1444: di natura politica, culturale, tecnica, in relazione tanto alla naturale obsolescenza del Decreto quanto alla contemporaneità dei temi cui si riferisce, alla ‘intangibilità’ del portato disciplinare, culturale, sociale politico che il Decreto esprime e, non ultimo, in considerazione del complesso telaio di aspetti della gestione urbanistica ed edilizia che ruotano, direttamente o indirettamente, attorno al Decreto;
  • la valutazione delle modalità applicative della revisione riconducibili alternativamente ad un articolato normativo (di revisione e/o integrazione del DI 1444) o ad un atto legislativo (di Intesa Stato-Regioni) di principi e indirizzi, non perdendo di vista tanto la necessità di confronto e coordinamento con le legislazioni regionali, quanto di restituire al Decreto la sua funzione originaria ossia di strumento di progetto da sviluppare nei piani urbanistici.
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[1] Assumendo tale dizione il Decreto intendeva aprire a margini di flessibilità nell’articolazione della quantità complessiva dei 18 mq/ab, ma di fatto tale interpretazione è sempre stata disattesa nell’applicazione.


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