Analisi e riflessioni sulle linee del Governo sulle norme di regolamentazione degli appalti pubblici

Analisi e riflessioni sulle linee del Governo sulle norme di regolamentazione degli appalti pubblici
NOTE del Prof. Ezio Arlati sull’INCONTRO col Vice MINISTRO On. RICCARDO NENCINI
Il prof. Ezio Arlati del nostro comitato scientifico ha predisposto questo interessante articolo che prende spunto dall'intervento del vice ministro Riccardo Nencini in merito alle norme di regolamentazione degli appalti pubblici per analizzarne il valore e le potenzialità, ma soprattutto per porre alcune interessanti riflessioni che ne derivano, soffermandosi su due argomenti che potranno dare vita a un interessante dibattito: il ruolo della progettazione esecuitva nel nuovo processo "trasparente" di gestione degli appalti e il ruolo degli Ordini. Ingenio, oltre a pubblicare l'articolo, chiederà ai soggetti interessati di poter prendere parola e controbattere.
Il Vice – Ministro Riccardo Nencini ha presentato Giovedì 26 Giugno, in un incontro presso SDA Bocconi, le principale linee di forza su cui il Governo sta impostando una sostanziale revisione della legislazione e delle procedure per l’assegnazione degli appalti di opere da parte della Pubblica Amministrazione, con particolare riguardo alle opere di costruzione edilizia e infrastrutturale (v. nota 1 - in calce articolo).
Ne riporto i principali capisaldi, come esposti nell’intervento a braccio dell’ On Nencini, e annotati dall’autore di queste note:
·     Tempi serrati per le fasi di proposta ed approvazione dei provvedimenti per le procedure governative e parlamentari: approvazione nel 1° semestre 2015
·     “Disboscamento” (sic) dell’attuale giungla di norme e articoli che formano il corpus dell’attuale Codice degli Appalti, percepito dopo Milano e Venezia come l’ambiente favorevole ad ogni possibile imboscata alla linearità del processo attuativo, ...
·     Il nuovo Codice Appalti avrà un testo compiuto senza rimandi ad un regolamento di attuazione; conterrà un terzo dell’articolato rispetto al presente; dovrà comprendere precise norme anticorruzione, cogliendo e correggendo lo specifico del contesto italiano nell’attuazione delle opere pubbliche, con approccio più “anglosassone” nel recepimento della nuova normativa europea
·     Garanzia di certezza nella ‘governance’ delle opere pubbliche rispetto al decisore ultimo (l Governo) ed ai tempi e modi di attuazione: quindi sburocratizzare e favorire la concorrenza, garantire un uguale livello di partenza, con particolare attenzione alle piccole e medie imprese
·     Riduzione drastica delle stazioni appaltanti a poche decine fortemente centralizzate: ora non ne è certa nemmeno la reale consistenza numerica (valutata da 21.000 a 32.000 soggetti !)
·     Rifondazione del criterio di gara basato sul massimo ribasso, anche riconsiderando l’enorme arretrato delle “opere pubbliche inconcluse” (stimate in circa 600, con un investimento pendente di 3,5 Miliardi di Euro, passibili di un aumento fino al 25% !)
·     Riprendere l’applicazione della vigente legge sul 2% del valore delle opere pubbliche da dedicare all’ “abbellimento con opere d’arte”, impiegandone l’importo nella riqualificazione funzionale e sociale delle periferie urbane
·     Riformare il sistema di qualificazione delle Imprese di costruzione, aprendo alle imprese nuove e portatrici di innovazione; provvedere anche alla parallela qualificazione dei soggetti subappaltatori, perché assumano maggiore ruolo e identità con responsabilità propria
·     Riforma sostanziale del metodo di soluzione delle controversie tra Committente e Appaltatori: le varianti saranno sottoposte all’Autorità di Vigilanza Anticorruzione; in particolare le deroghe potranno essere concesse solo in presenza di calamità naturali
·     Procedura partecipata dalle popolazione locali interessate alla definizione delle opere pubbliche di forte impatto territoriale e locale: individuazione di un percorso di decisione accessibile al pubblico in preparazione della decisione definitiva, prerogativa del Governo nazionale
·     Qualificazione dei processi di decisione basati sul valore e la qualità dei dati di riferimento, al fine di instaurarvi la trasparenza e garantire l’efficacia di vigilanza e controllo non solo nella fase di attuazione, ma in tutte
·     Vista la progressiva rarefazione dei finanziamenti pubblici da dedicare alle opere pubbliche, assume valore strategico il governo attraverso le Public-Private Partnerships, le forme di finanziamento della Cassa Depositi e Prestiti, l’istituzione di forme di Bond
·     Riforma del processo di decisione dell’impiego dei Fondi Comunitari Europei, che oggi sono oggetto di grave dispersione
 
Al MARGINE ... OGGI, STA LA PROGETTAZIONE ESECUTIVA !
Tra i tantissimi e strategici temi annunciati che la riforma “in pectore” del Governo dovrà affrontare col nuovo Codice degli Appalti Pubblici, quello della progettazione è emerso come uno dei cardini problematici dell’intero processo di intervento pubblico, vista la funzione determinante che riveste la fase delle previsioni progettuali, in quanto decide cosa, come e quando realizzare per risolvere le esigenze del Committente Pubblico.
Ebbene il tema del ruolo della progettazione, specie esecutiva, è stato continuamente presente nell’esposizione del Vice-Ministro; tema continuamente serpeggiante nel sottosuolo, emergendo qua e là come un fiume carsico per il suo organico collegamento ai ruoli decisionali e alla loro attuazione negli interventi di costruzione di edifici e infrastrutture, lungo tutte le fasi del processo.
In particolare va sottolineato il rilievo attribuito dal Vice-Ministro al tema della consistenza, verificabilità e controllo dei dati alla base dell’intrapresa di ogni intervento pubblico importante per entità e ruolo di servizio atteso, su cui si baserà il percorso per arrivare alla decisione finale sull’opera, da parte del decisore autentico (il Governo, con suoi organi centralizzati!): flusso costante dei dati nevralgici che determinerà la qualità e affidabilità del processo attuativo, su cui esercitare la vigilanza ed il controllo nel corso e nel merito di tutte le fasi e di tutte le figure della filiera, non solo nella fase di costruzione. Ma la progettazione esecutiva in Italia ...
Il Vice – Ministro ha anche puntato più volte la sua precisa e determinata attenzione sulla necessità di molto maggiore qualificazione, pregnanza, completezza e trasparenza della progettazione esecutiva, quale elemento discriminate la qualità dei risultati e la certezza dei tempi e dei costi del processo; ma - riconosciutone il ruolo strategico - non ne ha dichiarato in modo esplicito la collocazione nella filiera e l’attribuzione della responsabilità principale a precisi attori, limitandosi all’individuazione dello stato di fatto attuale che la vede contesa, di fatto frammentata nella filiera tra portatori di interessi diversi e troppo spesso non convergenti, quando non ferocemente o subdolamente contrapposti.
Questa ‘sospensione’ della progettazione esecutiva da una rigorosa collocazione in un contesto preciso di responsabilità propositiva, esecutiva e di controllo, è emersa anche nella breve sessione di domande e risposte, in cui gli intervenuti hanno riferito i problemi di attribuzione della progettazione esecutiva in casi concreti. L’urgenza posta dall’attuale Governo nazionale nella revisione dell’intero percorso decisionale che vuole ridefinire la concezione e le motivazioni stesse delle opere pubbliche, oltre al loro intero processo di
·      attuazione, verso l’instaurazione della partecipazione del pubblico di cittadini-utenti, della verifica di congruità e controllo di legalità dei dati e delle prassi attuative in corso d’opera, propone ai protagonisti della filiera una imperdibile occasione: contribuire all’evoluzione delle ragioni stesse dell’intervento pubblico nella costruzione edilizia, urbana e delle infrastrutture, sulla base di un patto costitutivo innovato dalla evidenza e verificabilità del rapporto qualità dei servizi / economia di attuazione e gestione. Il progetto esecutivo può rivestire questo ruolo di rifondazione cognitiva e operativa rendendole esplicite, se riconosciuto nella sua potenzialità di ‘ laboratorio di verifica e controllo ’ della congruità dei valori investiti e dei risultati prodotti.
... ma chi la fa? Ecome?
Chiunque tra gli attori della filiera assuma in toto o in parte condivida la prerogativa / l’onere di esercitare la progettazione esecutiva, dovrà assumere la responsabilità di fare esplicitamente propri questi principi sociali ed economici, con il conseguente approccio cognitivo, quindi con l’apparato tecnologico di elaborazione dei dati di progetto, di proposta delle soluzioni che ne ottimizzino tutte le risorse investite in modo pubblicamente riconoscibile.
Il tema della collocazione esplicita della progettazione esecutiva nel flusso di decisioni che dà vita alle opere pubbliche pone ulteriori interrogativi: Chi ha le competenze e le prerogative per operarla? Da quali soggetti principali e come viene praticata nel nostro Paese la progettazione esecutiva? Esistono delle “best practices” da assumere quali riferimenti esemplari per l’indicazione di linee guida proattive per tutti gli operatori della filiera, ma principalmente per chi si assume l’intera responsabilità della qualità dell’opera pubblica ? ( di certo siamo subissati dalle “worst practices”: ne trarremo finalmente insegnamento per l’innovazione?)
La Committenza Pubblica riveste in questo quadro il ruolo principale in qualità di promotore e principale utente - rappresentante della comunità degli utenti finali, i cittadini – quindi ha in capo il compito di regolare, decidere e controllare per quantità e qualità il rapporto tra i valori investiti e quelli prodotti: ma come si può mirare al potenziamento della funzione di decisione/ verifica / controllo della Committenza senza la contestuale riqualificazione del personale dirigente e tecnico della Pubblica Amministrazione? Sono previsti provvedimenti per attuare questa fondamentale innovazione e ne è previsto il finanziamento?
 
Ma il Governo ha una politica tecnica per innovare la progettazione esecutiva?
Questo è uno dei quesiti posti al Vice-Ministro: stabilita l’importanza prioritaria di innovare l’intera prassi dell’intervento pubblico per mezzo della nuova legislazione sugli appalti, quali sono gli apparati di conoscenza scientifica, economica e organizzativa, le tecnologie da mettere in campo e quale l’identità dei portatori di competenze chiamati ad operarle nelle applicazioni concrete attraverso una strumentazione tecnica aggiornata e potente? Il Governo conosce le potenzialità offerte dalla modellazione digitale nella generazione degli insiemi di dati nel loro flusso di arricchimento, dalla concezione di un intervento fino al progetto esecutivo e di dettaglio, quindi alla costruzione in cantiere ed la relativo modello digitale “come costruito” su cui si può basare il programma di manutenzione e gestione del patrimonio costruito ? “Building Information Modelling” è il termine inglese per indicare questo ambiente cognitivo e la popolazione di strumenti software specialistici, operabili in modo cooperativo e condiviso tra i tecnici responsabili dell’integralità del progetto, che lo rendono operativo a sostegno dell’innovazione di processo e di prodotto, nonché, della sua visibilità e trasparenza ai controlli.
 
gli Ordini Professionali stanno a guardare?
Nel progressivo impoverimento delle prerogative del progettista, più che mai del progettista “esecutivo” leggiamo una sostanziale tendenza alla de-responsabilizzazione e riduzione dei compiti di garanzia sulla qualità del progetto, nonché della sua funzione di responsabilità proattiva nel contribuire al successo complessivo di ogni intervento, garantendo il suo sostanziale contributo di previsione dei risultati in termini di qualità del servizio fornito, di rispetto dei limiti economici e temporali.
Si potrà mai uscire dalla ambigua genericità del progetto”definitivo” (mai definizione fu più inappropriata !)
Dove è la Comunità? Professionale prima di tutto, poi di filiera per lo sviluppo collettivo del settore delle costruzioni nel suo insieme attraverso uno sforzo sinergico, affinché le parcelle professionali corrispondano all’effettivo contributo qualitativo dell’operatore investito della priorità logica e temporale delle decisioni, l’attività di previsione nel suo insieme e nella sua integrità, impegnata a garantire il successo dell’intera iniziativa lungo il suo ciclo di vita, quindi il valore proporzionale delle parcelle professionali e del profitto d’impresa basati su questo successo collettivo e per la società – le Istituzione e soprattutto l’Utenza - che l’ha richiesto e finanziato.
Passaggio tanto nevralgico quanto cardinale e ineludibile quello della COMUNITÀ DI INTERESSI CONVERGENTI DI TUTTI GLI ATTORI DELLA FILIERA, a partire dalla Pubblica Amministrazione Committente: il vero perno di innovazione, anzi di rifondazione culturale degli atteggiamenti e delle relazioni che si stabiliscono lungo tutto il processo, capace di porre la questione della dominanza economica e sociale del vantaggio collettivo, del ritrovare le ragioni e le fonti del profitto nella cooperazione sinergica di tutti i soggetti in tutte le fasi di attuazione delle Opere Pubbliche, contesto questo sì capace di mettere in valore le grandi opportunità offerte dalle tecnologie digitali aplicate a tutto il ciclo di vita.
E gli Ordini Professionali che fanno? Stanno a guardare? Oppure si limitano a disputarsi aree – meglio, brandelli - del mercato della progettazione professionale senza comprendere che è il tempo di instaurare sostanziali sinergie di competenze, orientate alla massima operazione delle specificità culturali e tecnologiche da valorizzare con l’integrazione e l’interoperabilità delle conoscenze e delle capacità misurate sui risultati?
Così che l’immagine qui riportata dal Politecnico di Milano non rimanga una stele commemorativa (anche un po’ sbeccata ...) ma un monito incredibilmente attuale quanto inascoltato; anzi, magari un misurato calcio negli stinchi a quelli che fanno finta di non capire ...
 
Nota 1: ‘NEW PUBLIC REAL ESTATE MANAGEMENT - Il Nuovo Codice degli Appalti: un confronto con il Vice Ministro Riccardo Nencini’, organizzati dai proff. R. Dalla Longa e G. De Laurentis, SDA BOCCONI 26.06.2014

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