Consumo di suolo e rigenerazione urbana - Temi aperti e proposte per le Regioni Autonome

Si è tenuto il 27 febbraio 2014 nella sala del Consiglio provinciale di Pordenone il convegno “Le sfide della pianificazione urbanistica: Consumo di suolo e rigenerazione urbana - Temi aperti e proposte per il Friuli Venezia Giulia e il Veneto” organizzato dalle rispettive sezioni regionali dell'Istituto Nazionale di Urbanistica e del Centro Nazionale di Studi Urbanistici del Consiglio Nazionale Ingegneri¹.
Gli interventi hanno fatto il punto sull'evoluzione in atto delle norme sul contenimento del consumo di suolo e delle criticità del settore edilizio, in particolare per quanto riguarda la rigenerazione urbana.
Per le Regioni Autonome, vista la loro competenza primaria in urbanistica, ci potrebbe essere l'occasione di un rapido rinnovamento della legislazione di settore per rispondere alle nuove dinamiche del governo del territorio che la crisi impone, senza attendere lo Stato.
Consumo di suolo e rigenerazione urbana sono due aspetti strettamente correlati e ben lo sanno i molti amministratori locali che in questo momento si stanno interrogando sul futuro delle loro città e su come rinnovare gli strumenti di pianificazione. Da un lato, il consumo di suolo non precedentemente urbanizzato pone la questione dei costi vivi, diretti e indiretti per l'ambiente che non possono essere sottovalutati se la prospettiva in cui ci poniamo è quella della sostenibilità; dall'altro, la rigenerazione urbana è oggi una strada obbligata per la pianificazione e può essere intesa a tutti gli effetti come la prima scelta per lo sviluppo sostenibile delle città.

La legislazione a livello nazionale
Il disegno di “legge quadro in materia di valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo del suolo” (ddl C. 2039) esprime in norma giuridica un principio da sempre alla base di un corretto uso delle risorse territoriali: "il consumo di suolo è consentito esclusivamente nei casi in cui non esistono alternative consistenti nel riuso delle aree già urbanizzate e nella rigenerazione delle stesse". La legge nazionale potrebbe fermarsi qui, al primo articolo ed essere l’unico di una legge di indirizzo alla quale uniformare i Piani urbanistici di ogni livello, contando sulla responsabilità di tutti gli attori per la sua applicazione rigorosa. L'articolato della legge propone invece norme cogenti che hanno suscitato molte perplessità; le critiche più radicali considerano inefficaci i divieti burocratici previsti che rischiano di generare solo nuovo contenzioso verso la pubblica amministrazione. Ad esempio, come nella legislazione tedesca, viene prevista una quantità massima di nuovo suolo consumabile che, nei prossimi cinque anni, verrà suddivisa tra le singole Regioni che provvederanno a loro volta a distribuirla tra i singoli Comuni. Una procedura altamente complessa che rischia di diventare totalmente ingestibile nella fase di contrattazione con le Regioni, dove è fin troppo facile prevedere l’innesco di un conflitto infinito.
Non è poi ancora chiaro come venga affrontato uno dei problemi più grandi, cioè quello delle aree che sono già previste edificabili dai piani urbanistici, ma sulle quali non sono ancora stati presentati i progetti. Si dovranno eliminare gli ambiti previsti se eccedono il consumo previsto dal ddl o semplicemente non se ne dovranno inserire di nuovi?
Non siamo di fronte ad un problema esclusivamente tecnico ma ad una questione reale particolarmente ostica e controversa. Si tratta infatti di decidere se mantenere in vita le previsioni degli attuali piani urbanistici, quasi sempre sovradimensionate rispetto alla domanda reale e comunque con situazioni quanto mai variegate tra nord e sud, ma anche all’interno di una stessa regione.
Il ddl è riuscito quindi a mettere in disaccordo tutti, risultato che segnala la difficoltà di intervenire oggi sulla legislazione urbanistica con pochi articoli di legge dopo che sono state bloccate tutte le proposte di riforma della Legge Urbanistica Nazionale che rimane, lo ricordiamo, sempre quella del 1942.
La trascuratezza del legislatore è pari alla disattenzione tutta italiana alla pianificazione territoriale ed urbanistica. Dopo l'aumento della fiscalità immobiliare e il caos catastale, il settore non si sblocca e strategie ondivaghe e contraddittorie rischiano solo di contribuire alla paralisi dell'edilizia. Viene così premiata la rendita fondiaria assenteista che guadagna proprio dai contenziosi, mentre la parte che vuole produrre ricchezza, investire e fare, rischia di essere punita da leggi che congelano tutto.
Mentre per il consumo di suolo il dibattito e la proposta legislativa sono sul tavolo da tempo, provvedimenti organici sul piano urbanistico per favorire la rigenerazione urbana stanno uscendo solo adesso e a fatica. Una importante proposta legislativa nazionale sulla rigenerazione urbana è contenuta nella recente bozza di ddl predisposta dal gruppo di lavoro “Rinnovo Urbano” del Ministro Lupi: “Principi in materia di politiche pubbliche territoriali e trasformazione urbana” definita, esagerando, legge di riforma nazionale del Governo del Territorio. Nel testo un articolo prevede che i Comuni individuino aree di rinnovo urbano, ne dichiarino la pubblica utilità e l'urgenza ed indifferibilità dei lavori e ne incentivino e guidino l'attuazione con i moderni strumenti di pianificazione complessa. Fra l'altro, mutuato dall'esperienza francese, il ddl prevede anche il “pubblico dibattito” per le operazioni di sostituzione integrale di parti di città costruita.
Il ddl appare però inadeguato in altre parti e non sembra pronto ad essere approvato a breve ma i principi enunciati per il rinnovo urbano sono però condivisibili e possono essere l'occasione per avviare una miniriforma delle leggi regionali, in particolare per le Regioni Autonome che, come la nostra, godono di competenza primaria in materia urbanistica.

A livello regionale
Tralasciando per ora gli aspetti relativi al territorio non urbano solo per concentrare l'attenzione sulla pianificazione delle città e al rilancio del settore edilizio, si possono fare alcune considerazioni sui due temi.

Il consumo di suolo
Se si vuole risalire agli anni trascorsi, il controllo del consumo di suolo era principio sempre presente nella pianificazione territoriale a partire dagli anni '80, declinato in varie forme, nelle norme per le zone agricole o nel dimensionamento delle espansioni residenziali dei PRGC; principi e norme quindi da sempre presenti ma troppe volte aggirate o elasticamente interpretate visto che il problema sembra proprio sfuggito di mano.
Per quanto riguarda le aree di espansione residenziale, la crisi ha cambiato radicalmente i connotati del mercato: non è poi tanto infrequente trovare proprietari disponibili a mantenere agricole aree edificabili stanchi di pagare l’IMU ed altri balzelli, per di più con scarse prospettive di mercato futuro. E così il taglio di alcune previsioni già consentite dai Piani potrebbe avvenire in modo quasi indolore.
E' da considerare “consumo di suolo” anche l'uso improprio di aree centrali per edificazioni a bassa densità nei centri abitati. Per questi il corretto obiettivo da porre è quello della densificazione se si vuole limitare l'espansione extraurbana, obiettivo raggiungibile anche con l'introduzione sistematica di indici minimi di edificabilità fondiaria, pratica già usata in passato senza problemi.
Ma il maggiore consumo di suolo in assoluto è derivato dalle zone industriali-artigianali, commerciali e dalle infrastrutture; per questi settori non basta operare a livello comunale ma è inevitabile una moratoria regionale.

La rigenerazione urbana
Consumo di suolo e rigenerazione urbana sono variabili interdipendenti; intervenire sul primo senza avviare, e con forza, il rinnovo delle città è un errore strategico che porta allo stallo o alla frammentazione degli interventi sull'esistente. Il rischio è quello di lasciare a se stesse quelle parti di città costruite negli anni '60-'80 che, obsolete già oggi perché energivore, non antisismiche e spesso brutte, rapidamente usciranno dal mercato lasciando ampie zone di degrado nei centri e nelle prime periferie cittadine.
In generale i PRGC sono già adeguati per gestire l'esistente; possono assicurare una buona manutenzione edilizia e interventi di rinnovo di singole unità. Ma se serve, come serve, una vera politica di rigenerazione urbana che trasformi velocemente ambiti e quartieri in nuovi modelli di città sicure, belle e produttrici di energie/a, allora vanno attuate scelte di tipo urbanistico che, come per i centri storici un tempo, guidino, indirizzino ma anche costringano ad una organica riconversione delle città. Il limitato effetto dei piani casa e l'atomizzazione degli effetti degli incentivi fiscali del risparmio energetico rendono evidente che va attivata la scala del piano urbanistico e non solo quella del progetto edilizio; il moltiplicatore è di almeno un ordine di grandezza superiore.
Le migliori esperienze in questa direzione hanno utilizzato come stimolo premialità volumetriche, talvolta insieme a meccanismi di perequazione oggi arricchite da finalità di efficientamento energetico. Le premialità sono una specie di “soft power” dell'urbanistica ma oggi servono medicine più energiche, quasi coercitive, per spingere il rinnovo urbano.
Il ddl nazionale sopra citato ha fatto propria una proposta che come CeNSU abbiamo costruito insieme ad AUDIS² e che si basa sul principio che la rigenerazione urbana venga classificata come intervento di interesse pubblico. Il meccanismo è in particolare utile per le aree dismesse di impianto industriale che con proprietà spesso assenti o assenteiste, diventano terra di nessuno. Ma lo stesso processo può essere applicato alle aree residenziali o miste interne ai centri urbani per rimetterle a breve nel circuito della produzione edilizia eliminando o almeno riducendo il peso della rendita fondiaria sempre alla ricerca di nuove aree edificabili per generare plusvalore. Riconoscere “ope legis” l’interesse pubblico dell'operazione di rigenerazione, apre la strada ad un coinvolgimento guidato degli operatori privati (investitori, promotori, imprese, cooperative di costruzione, ESCO, ecc.) con plusvalore che si concentra sul riuso e sull'innovazione urbana e tecnologica.
Nella legislazione statale ma anche in molte regionali, le possibilità di coinvolgimento dei privati all'interno di fasi attuative del PRGC sono già molteplici: in Friuli Venezia Giulia, per esempio, i programmi complessi statali ("programmi integrati di intervento" e "programmi di recupero e riqualificazione urbana" - L179/92, L493/93, DM 21.12.94, ecc.), sono integrati nella legge regionale che li attua con le stesse procedure di adozione e approvazione riservate ai Piani attuativi comunali (PAC).
Operativamente questo processo potrebbe essere così articolato:
1 - il Comune individua gli Ambiti di Rigenerazione Urbana (ARU) considerati strategici e li classifica di interesse pubblico, definendo i parametri urbanistici, la dotazione di servizi pubblici, le quote di social housing, ecc.;
2 - fa un bando di gara per trovare promotori disponibili a realizzare l’intervento che possono presentare un progetto secondo i parametri fissati, indicando anche il valore di acquisizione o l’indennità di esproprio dell’area, i costi di demolizione e bonifica, eventuali extra-oneri per adeguamento infrastrutturale, dotazione di servizi pubblici, compresi gli interventi di social housing;
3 - i progetti di ogni ARU vengono messi in gara con procedura di evidenza pubblica, ed approvati attraverso accordo di programma mentre al vecchio proprietario rimane comunque il diritto di prelazione.

Semplificazione procedurale
E' ovvio che un presupposto indispensabile per una pianificazione efficace è che vi siano tempi certi per l’approvazione dei progetti. Sul piano edilizio le procedure sono già state molto semplificate negli ultimi anni e quindi i tempi potrebbero essere brevi ma da un lato la mancanza di chiarezza delle norme e l'incertezza della legalità del processo edilizio all'interno del coacervo di norme esistenti e dall'altra le imprevedibili procedure urbanistiche, non garantiscono ancora tempi e certezze del processo.
All'interno degli ipotizzati Ambiti si potrebbero quindi osare semplificazioni procedurali significative; una ipotesi, simile ad alcune pratiche internazionali che vorremmo vedere sperimentata dalla nostra burocrazia è quella di differenziare le procedure dei due regimi, urbanistico ed edilizio, all'interno di ogni ARU. Per esempio:
1 - il Piano Attuativo può risolvere e garantire ogni aspetto di legittimità dei parametri edilizi principali (planivolumetrico vincolante, distanze, diritti di terzi) oltre naturalmente a quelli propri di un piano attuativo (standards, convenzione, conformità al PRGC). Con la sua approvazione da parte del Consiglio comunale lo strumento pianificatorio e la convenzione urbanistica garantiscono tutti i diritti e le regole per lo sviluppo edilizio.
2 - le procedure edilizie attualmente ampiamente autocertificate (SCIA, DIA, ecc.) con la sola esclusione di autorizzazioni di regime speciale (Soprintendenze, norme di sicurezza, ecc.) vengono depositate presso gli uffici comunali che ne garantiscono solo certezza dei tempi e integrità dei materiali. Questi documenti non sono soggetti a controlli sistematici o a campione da parte della P.A. ma da questa vengono messi a disposizione solo a seguito di contenziosi legali o arbitrati.
3 - In questo modo il piano attuativo diviene lo strumento principale di rispetto, di garanzia e di governo della rigenerazione urbana e l'Amministrazione comunale opera come una specie di Ufficio di Piano di antica memoria. La struttura tecnica comunale può diventare protagonista se accompagna nel tempo la realizzazione dell'ARU magari progettando e realizzando direttamente le opere di urbanizzazione primaria/secondaria dovute dai promotori, gestendo la qualità urbana della città pubblica mentre quella edilizia e privata è lasciata alla responsabilità dei professionisti e al libero rapporto privato/privato.
In conclusione se si vuole finalmente affrontare la crisi con i metodi della pianificazione urbanistica come si fa nell'Europa più evoluta, gli strumenti non mancano. Una nuova iniziativa pubblica accompagnata dall'obbligo di adeguamento dei PRGC attraverso una generazione di specifiche "varianti di ricognizione ed adeguamento rivolte al contenimento del consumo di suolo ed alla rigenerazione urbana” dovrebbe essere condivisa oggi da tutti gli operatori. Comunque non può rimanere senza una strategia pianificatoria un settore che negli ultimi anni, colpevolmente, è stato saccheggiato e abbandonato a se stesso, qui più che in altre regioni, e che è da sempre stato un motore essenziale dello sviluppo economico.

1 La registrazione video integrale del convegno, i materiali e le interviste sono disponibili sul sito www.censu.it/convegno-pordenone/
2 Associazione Aree Urbane Dismesse – www.audis.it