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Gli sviluppi del project financing di opere pubbliche: il caso delle metropolitane di Milano
le concessioni delle due nuove linee metropolitane milanesi rappresentano casi esemplari nel genere del partenariato pubblico privato
Il 22 dicembre scorso il Comune di Milano ha sottoscritto i contratti che regoleranno le concessioni per la costruzione e gestione di due linee metropolitane di Milano, M4 e M5, con le rispettive società concessionarie.
Entrambe le concessioni delle due nuove linee metropolitane milanesi rappresentano casi esemplari nel genere del partenariato pubblico privato, che certamente saranno oggetto di studio per le loro particolarità nel panorama giuridico non solo italiano, ma anche europeo.
Il partenariato pubblico privato è una esperienza di compresenza (e non di giustapposizione) di soggetti, diversi per natura, struttura e fini, ma accostati dall’essere coinvolti in un progetto di pubblico interesse, la cui realizzazione dipende dall’equilibrio del rapporto tra amministrazione pubblica e realtà imprenditoriali.
I partenariati pubblico privato trovano la loro forma giuridica di riconoscimento principale nel Libro Verde della Commissione Europea del 2004 come «forme di cooperazione tra le autorità pubbliche e il mondo delle imprese che mirano a garantire il finanziamento, la costruzione, il rinnovamento, la gestione o la manutenzione di un’infrastruttura o di un servizio».
Anche la normativa nazionale offre una propria definizione di partenariato, più specifica di quella contenuta nel Libro Verde, all’art. 3 comma 15 ter del Codice dei Contratti Pubblici, che qualifica come partenariati i contratti «aventi per oggetto una o più prestazioni quali la progettazione, la costruzione, la gestione o la manutenzione di un’opera pubblica o di pubblica utilità, oppure la fornitura di un servizio, compreso in ogni caso il finanziamento totale o parziale a carico di privati, anche in forme diverse, di tali prestazioni, con allocazione dei rischi ai sensi delle prescrizioni e degli indirizzi comunitari vigenti. Rientrano, a titolo esemplificativo, tra i contratti di partenariato pubblico privato la concessione di lavori, la concessione di servizi, la locazione finanziaria, il contratto di disponibilità, l’affidamento di lavori mediante finanza di progetto, le società miste».
Di per sé, la presenza di una definizione normativamente sancita farebbe propendere per affermare l’autonomia concettuale dell’istituto e dunque per riconoscere ad esso un valore non solamente tassonomico o ricostruttivo.
In realtà, solo l’osservazione dei casi concreti di impiego delle norme sul partenariato ci consente di capire in che termini si possa sviluppare l’istituto.
In questo contesto, dunque le esperienze delle metropolitane di Milano sono da osservare come esempi di successo cui gli operatori economici possono attingere anche per proporre iniziative in finanza di progetto ai soggetti pubblici utilizzando lo strumento offerto dal comma 19 dell’art. 153 del Codice dei Contratti: « Gli operatori economici possono presentare alle amministrazioni aggiudicatrici proposte relative alla realizzazione in concessione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità, incluse le strutture dedicate alla nautica da diporto, non presenti nella programmazione triennale di cui all'articolo 128 ovvero negli strumenti di programmazione approvati dall'amministrazione aggiudicatrice sulla base della normativa vigente. La proposta contiene un progetto preliminare, una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario asseverato da uno dei soggetti di cui al comma 9, primo periodo, e la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione. Nel caso di strutture destinate alla nautica da diporto, il progetto preliminare deve definire le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori ed il quadro delle esigenze da soddisfare e delle specifiche prestazioni da fornire, deve contenere uno studio con la descrizione del progetto ed i dati necessari per individuare e valutare i principali effetti che il progetto può avere sull'ambiente e deve essere integrato con le specifiche richieste nei decreti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 5 giugno 2009, nn. 10/09, 11/09 e 12/09, e successive modificazioni. Il piano economico-finanziario comprende l'importo delle spese sostenute per la predisposizione della proposta, comprensivo anche dei diritti sulle opere dell'ingegno di cui all'articolo 2578 del codice civile. La proposta è corredata dalle autodichiarazioni relative al possesso dei requisiti di cui al comma 21, dalla cauzione di cui all'articolo 75, e dall'impegno a prestare una cauzione nella misura dell'importo di cui al comma 9, terzo periodo, nel caso di indizione di gara. L'amministrazione aggiudicatrice valuta, entro tre mesi, il pubblico interesse della proposta. A tal fine l'amministrazione aggiudicatrice può invitare il proponente ad apportare al progetto preliminare le modifiche necessarie per la sua approvazione. Se il proponente non apporta le modifiche richieste, la proposta non può essere valutata di pubblico interesse. Il progetto preliminare, eventualmente modificato, è inserito nella programmazione triennale di cui all'articolo 128 ovvero negli strumenti di programmazione approvati dall'amministrazione aggiudicatrice sulla base della normativa vigente ed è posto in approvazione con le modalità indicate all'articolo 97; il proponente è tenuto ad apportare le eventuali ulteriori modifiche chieste in sede di approvazione del progetto; in difetto, il progetto si intende non approvato. Il progetto preliminare approvato è posto a base di gara per l'affidamento di una concessione, alla quale è invitato il proponente, che assume la denominazione di promotore. Nel bando l'amministrazione aggiudicatrice può chiedere ai concorrenti, compreso il promotore, la presentazione di eventuali varianti al progetto. Nel bando è specificato che il promotore può esercitare il diritto di prelazione. I concorrenti, compreso il promotore, devono essere in possesso dei requisiti di cui al comma 8, e presentare un'offerta contenente una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario asseverato da uno dei soggetti di cui al comma 9, primo periodo, la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione, nonché le eventuali varianti al progetto preliminare; si applicano i commi 4, 5, 6, 7 e 13. Se il promotore non risulta aggiudicatario, può esercitare, entro quindici giorni dalla comunicazione dell'aggiudicazione definitiva, il diritto di prelazione e divenire aggiudicatario se dichiara di impegnarsi ad adempiere alle obbligazioni contrattuali alle medesime condizioni offerte dall'aggiudicatario. Se il promotore non risulta aggiudicatario e non esercita la prelazione ha diritto al pagamento, a carico dell'aggiudicatario, dell'importo delle spese per la predisposizione della proposta nei limiti indicati nel comma 9. Se il promotore esercita la prelazione, l'originario aggiudicatario ha diritto al pagamento, a carico del promotore, dell'importo delle spese per la predisposizione dell'offerta nei limiti di cui al comma 9.».
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