La riqualificazione energetica negli edifici non residenziali

Strategie, strumenti e professioni per una politica energetica negli Enti Locali

INTRODUZIONE
L’efficienza energetica rappresenta la prima priorità della Strategia Energetica Nazionale (SEN), il programma volto a superare gli obiettivi europei al 2020 con l’obiettivo di 15,5 Mtep di risparmio di energia finale al 2020, equivalente a un risparmio del 24% rispetto allo scenario di riferimento europeo.
Date le potenzialità di risparmio ottenibile dal settore civile, che nel 2013 copriva circa il 39,1% degli impieghi finali nazionali (RAEE 2015), l’incremento dell’efficienza energetica negli edifici costituisce un obiettivo prioritario per il Paese, da perseguire grazie all’attivazione di un’ampia gamma di misure di regolazione e di incentivazione.
Gli edifici della PA rappresentano un problema per gli elevati costi energetici a carico della comunità ed un importante potenziale di risparmio.
Si analizzano le criticità dell’attuale approccio al miglioramento dell’efficienza energetica degli edifici pubblici spesso derivanti dall’assenza di strategie efficaci.

I buildings - stato degli edifici non residenziali

La definizione di un piano di riqualificazione energetica degli edifici prevede la conoscenza della situazione energetica di partenza.
La conoscenza dei consumi energetici degli edifici pubblici e dello stato di conservazione e manutenzione dei sistemi edificio-impianto è sempre stato per i professionisti e per la PA un aspetto problematico, non vi sono competenze e metodologie sistematiche che consentono la raccolta di tali dati.
I macro dati riguardanti il parco edilizio degli edifici non residenziali a uso pubblico (tipicamente uffici e scuole) a disposizione sono pochi, spesso contradditori e non forniscono informazioni dirette sulla distribuzione dei consumi per le singole categorie economiche che compongono il settore e, comunque, quelli utilizzati sono quelli disponibili, per categoria, dal 1999.

In generale è nota e percepibile la situazione di consumi energetici eccessivi ma solo negli ultimi anni si sono svolte ricerche a livello nazionale (rapporto CRESME RIUSO03 2014, XVI Rapporto Ecosistema Scuola di Legambiente per gli edifici scolastici, la ricerca di sistema) che forniscono una indicazione dei benchmark con cui confrontare i consumi dei patrimoni edilizi amministrati, attività successiva alla fase diagnostica da compiere (norma UNI CEI EN 16231, UNI CEI EN ISO 16212).
I dati più aggiornati dei consumi medi annuali a livello globale si possono ritrovare nella strategia STREPIN del MISE, strategia a lungo termine per mobilitare investimenti nella riqualificazione del parco nazionale di edifici residenziali e terziari, sia pubblici sia privati, al fine di migliorare la prestazione energetica del parco immobiliare, in ottemperanza alla Direttiva 2012/27/UE sull’efficienza energetica.

Figura 1 – fonte: STREPIN MISE novembre 2015

Tra il 1990 ed il 2012, a differenza del settore residenziale, i consumi del settore terziario sono aumentati del 104,5 per cento.


Figura 2 – fonte: rapporto CRESME RIUSO03 febbraio 2014

La consistenza del parco edilizio pubblico non residenziale vede circa 51.000 edifici a esclusivo o prevalente uso scolastico, e circa 65.000 edifici a esclusivo o prevalente uso ufficio.

Lo stock edilizio è formato da un consistente numero di edifici costruito prima della seconda guerra mondiale (il 30,1% degli edifici). In generale, il parco è stato edificato in diverse epoche storiche e circa il 60% del parco è popolato da edifici costruiti in anni antecedenti all’emanazione della prima legge sul risparmio energetico (Legge 373/76) e molti sono assoggettati a vincoli architettonici e paesaggistici.
Gli edifici presentano caratteristiche diverse dal punto di vista costruttivo in dipendenza dell’epoca di costruzione: in muratura con solai di ferro o legno; interamente in muratura; in muratura e laterizio; in cemento armato e laterizio; in cemento armato con pannelli di tamponamento prefabbricati; interamente in cemento armato; in legno; in acciaio e vetro; con facciate continue in vetro e acciaio.
In termini di investimenti dei 650 milioni di euro totali spesi per gli “uffici”, si è stimato che 105 milioni di euro sono stati effettuati su edifici della Pubblica Amministrazione. Il 60% di tale cifra, poi, è stata impiegata per compiere interventi sulle scuole del territorio nazionale, mentre il volume di affari degli investimenti sugli uffici in senso stretto si attesta sui 19 milioni di euro.

La propensione dei Tecnici della PA di considerare prioritariamente interventi di tipo edilizio, più vicini alla propria formazione culturale, appunto sull’involucro, ha determinato un volume d’affari pari a circa il 50% di quello totale per le superfici opache e le chiusure vetrate, rispettivamente di 33 e di 18 milioni di euro, per gli impianti termici l’intervento più facile tecnicamente è stato quello sulle caldaie a condensazione, che nel 2015 hanno fatto registrare investimenti per 19 milioni di euro (dati Energia Media).

Quanto sopra mostra la poca dimestichezza della PA verso le tecnologie innovative e le metodologie di energy management e l’assenza del monitoraggio e controllo degli interventi effettuati.
Il legislatore compulsato dalla Direttiva ha dedicato particolare attenzione finalmente alla riqualificazione energetica degli edifici pubblici, limitandosi a porre obiettivi obbligatori nell'articolo 5 del decreto legislativo 4 luglio 2014, n. 102 solo a quelli dell’Amministrazione Centrale, attivando il programma PREPAC ed una cabina di regia dedicata.

Dando per acquisita la scarsa capacità tecnica della PA si è individuato nell’ENEA il soggetto che deve elaborare una proposta di interventi di medio-lungo termine per il miglioramento della prestazione energetica degli immobili da sottoporre ai Ministeri interessati e fornire assistenza suggerendo gli interventi più convenienti.
Ben venticinque anni dalla legge 10/91 inattuata proprio dalla PA centrale o locale ci si ricorda di fornire ai tecnici della PA un catalogo di interventi più convenienti!

Non solo: il legislatore comprendendo la necessità che si svolga opportuna formazione ed informazione ai “responsabili della manutenzione e dell'efficientamento energetico degli immobili della pubblica amministrazione centrale”, demanda all’ENEA la predisposizione del programma di informazione e formazione di cui all'articolo 13 del decreto legislativo 4 luglio 2014, n. 102. Non è chiaro chi siano “i responsabili dell’efficientamento energetico degli immobili”.
Il decreto prevede anche che l'ENEA assicuri alle pubbliche amministrazioni centrali il supporto informativo necessario alla predisposizione dei progetti di cui al presente decreto.

Si ripropongono tutte le attività assegnate all’Agenzia Nazionale per l’Efficienza Energetica sin dal 2008 dall’art. 4 del D.lgs. n. 115.
Tutto ciò lascia perplessi: lo Stato dimentica anche l’esistenza nella PA di figure professionali istituite dall’art. 19 della legge n. 10/91 e dal punto p) dell’allegato I al D.Lgs. n. 115/2008, il responsabile per la conservazione ed uso razionale dell’energia nominato.
Dimentica gli obblighi posti in capo al responsabile del procedimento di cui all’art. 12 del D.Lgs. n. 115, dimentica l’esistenza della nuova figura professionale dell’esperto in gestione dell’energia di cui alla lettera z dell’articolo 2, impropriamente incluso tra i soggetti “fornitori di servizi energetici” alla PA e valorizzato solo da successivi provvedimenti a seguito di certificazione volontaria delle competenze (Decreto 28 dicembre 2012).
Il decreto interministeriale 19.9.2016 ha definito quindi il programma di incentivazione degli interventi di riqualificazione energetica.

Dalla “Relazione annuale sull’efficienza energetica - Risultati conseguiti e obiettivi al 2020 – aprile 2016”: …“l’inventario, conta al momento 3.534 occupazioni ad uso governativo, con superficie lorda superiore ai 250 m2 (per un totale di 13.290.572 m2) e per le quali sono disponibili, seppure con qualche dato mancante, informazioni relative a superficie lorda, consumi annuali di combustibili ed energia elettrica e relativi costi (!), ad oggi è stata completata l’istruttoria delle proposte pervenute dalla PA centrale relativamente ai programmi 2014 e 2015 a seguito della quale sono stati approvati circa 60 progetti di efficientamento energetico per un totale di oltre 70 milioni di euro”.

La gestione dell’energia nell’Ente Locale
Se per gli immobili della PA centrale lo Stato ha inteso prevedere una particolare assistenza tecnica lo stesso non è avvenuto per gli Enti Locali, ancora in gravi difficoltà nel gestire l’energia nel proprio patrimonio edilizio.

In generale gli impianti termici sono stati realizzati con tecnologie obsolete e presentano bassi rendimenti stagionali, i generatori di calore sono sovradimensionati ma gli impianti sono insufficienti ad assicurare le temperature previste, non vi è la regolazione a zona in presenza di ambienti ad utilizzazione parziale e con funzioni differenziate, spesso è mancante l’isolamento della rete di distribuzione, le tubazioni sono in pessimo stato di conservazione, le centrali termiche non sono adeguate alle norme di Prevenzione Incendi, il comportamento degli utenti non è virtuoso, negli edifici scolastici vi sono persone, dirigenti ed alunni, con obiettivi e comportamenti spesso non allineati con quelli della proprietà comunale, gli impianti di illuminazione sono tenuti sempre “accesi” e sono a bassa efficienza energetica, le dotazioni elettriche sono insufficienti.

Dal punto di vista dell’involucro le strutture edilizie sono caratterizzate da elevate dispersioni termiche dei paramenti opachi e trasparenti, sono presenti ponti termici ed una situazione generale di discomfort per gli occupanti.
Di conseguenza gli importi per gli investimenti in interventi di riqualificazione energetica del tipo - deep renovation - risultano ingenti e spesso non economicamente convenienti secondo un’analisi costi – benefici.

Tipicamente gli interventi di riduzione dei consumi candidabili alla valutazione tecnico-economica fanno riferimento a:
a) isolamento termico di superfici opache delimitanti il volume climatizzato;
b) sostituzione di chiusure trasparenti comprensive di infissi delimitanti il volume climatizzato;
c) installazione di sistemi di schermatura e/o ombreggiamento di chiusure trasparenti con esposizione da est-sud-est a ovest, fissi o mobili, non trasportabili;
d) sostituzione di impianti di climatizzazione invernale esistenti con impianti di climatizzazione invernale utilizzanti generatori di calore a condensazione;
e) sostituzione di impianti di climatizzazione invernale esistenti con impianti di climatizzazione invernale dotati di pompe di calore, elettriche o a gas, utilizzanti energia aerotermica, geotermica o idrotermica;
f) sostituzione di impianti di climatizzazione invernale esistenti con impianti di climatizzazione invernale dotati di generatore di calore alimentato da biomassa;
g) installazione di impianti di cogenerazione o trigenerazione;
h) installazione di collettori solari termici, anche abbinati a sistemi di solar cooling;
i) sostituzione di scaldacqua elettrici con scaldacqua a pompa di calore;
l) riqualificazione degli impianti di illuminazione;
m) installazione di sistemi di termoregolazione e contabilizzazione del calore;
n) installazione di sistemi BACS di automazione per il controllo, la regolazione e la gestione delle tecnologie dell'edificio e degli impianti termici anche unitamente a sistemi per il monitoraggio e controllo della prestazione energetica BEMS (D.M. 16-9-2016).

La superficie degli edifici, pubblici e privati, che si ritiene sia possibile riqualificare annualmente in maniera efficace, è pari a:
- 5,5 milioni di m2 ad uso ufficio (circa 2.000 edifici);
- 6 milioni di m2 ad uso scolastico (circa 3.800 edifici);
Gli investimenti da sostenere per questi interventi si stimano in 17,5 miliardi di euro l’anno, a fronte dei quali si prevede un risparmio energetico potenziale al 2020 pari a circa 17.229 GWh/anno, equivalenti a 1,48 Mtep/anno (dati da STREPIN MISE).

Il documento della Strategia individua barriere tecniche e finanziarie ma non coglie il focus del problema.
A livello generale barriere al miglioramento dell’efficienza energetica degli usi finali nel patrimonio pubblico sono rappresentate dalla mancanza di una coerenza normativa complessiva tra gli obiettivi europei e le regolamentazioni che dettano gli obiettivi di efficienza del patrimonio esistente e di politica energetica nazionale, se si può parlare di politica energetica nazionale.
I Comuni che dovrebbero svolgere una funzione pilota nel settore sono di fatto bloccati dal Patto di Stabilità, si richiedono provvedimenti di allentamento mirato per gli interventi in questione.
I Comuni, anche raggruppati, proprietari di circa il 60% dei volumi pubblici in Italia, dovrebbero essere messi in condizione, con priorità, di efficientare i loro volumi con diverse destinazioni d’uso, scuole, uffici comunali, impianti sportivi e alloggi sociali anche in mix pubblico-privato.

Le figure professionali
Ma la barriera principale al miglioramento dell’efficienza energetica è costituita dal fatto che i Comuni come avviene in tutta la PA, non sono mai stati in grado di attuare una gestione energetica efficiente ed efficace del patrimonio pubblico amministrato.

Non vi sono negli Enti figure professionali in possesso delle necessarie competenze di gestione dell’energia.
Pertanto nella quasi la totalità dei casi non vi è conoscenza dei consumi energetici dei propri edifici, né delle caratteristiche morfologiche e della consistenza edilizia degli stessi, ossia un catasto energetico dei sistemi edificio-impianto, alla base di ogni attività diagnostica e di programmazione.
Indispensabile per questo motivo è il finanziamento previsto finalmente nel “Conto Termico” del costo dell'audit a base di gara, strumento che oggi può rappresentare una occasione per la PA.
Nei Comuni finora si sono utilizzate finora due modalità di gestione energetica del patrimonio: in economia, oppure la gestione calore.
Nella gestione in economia si compra il gas naturale dal fornitore e si pagano i consumi a contatore; inoltre si appalta il servizio di manutenzione degli impianti e controlli ordinari.
La gestione calore prevede a carico dell’appaltatore tutti i servizi e le manutenzioni ordinarie con un solo contratto, basato sui gradi giorno tipici della località (indicazione meteorologica) e sulla temperatura interna, tipicamente 20 °C; l’impresa provvede a tutto, anche alla fornitura del combustibile, non avendo dunque interesse a compiere interventi straordinari che farebbero diminuire i consumi di combustibile, una delle sue due fonti di guadagno.
In ambedue i casi di gestione, le imprese non hanno particolare interesse a ridurre i consumi degli edifici.

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