Benvenuto Decreto Semplificazioni 2021

Approvato il testo del Decreto legge 31 maggio 2021, n. 77 - detto anche Decreto Semplificazioni bis. Ed è molto di più di un testo per la semplificazione, è il primo tassello per l’avvio dei progetti legati al Recovery Plan. Ecco il commento della Prof.ssa Sara Valaguzza.

In una giornata di sole alle porte della Festa della Repubblica, è d’obbligo il pensiero positivo.

Anche quando l’oggetto del pensiero è il decreto Semplificazioni bis.

Per farlo mi impegno a stare lontana dal cavillo e dal tecnicismo. È vero che sfrugugliando si intravedono spazi che accenderanno riflessioni critiche, ma oggi propongo tre chiavi di lettura che consentono di valorizzare il testo: sincerità, collaborazione e pragmatismo.

Sincerità.

Unità per la razionalizzazione e il miglioramento dell’efficacia della regolazione

Il provvedimento del Governo istituisce una Unità per la razionalizzazione e il miglioramento dell’efficacia della regolazione.

La scelta è sincera, perché guarda in faccia il problema principale del nostro Paese, responsabile delle maggiori inefficienze che subiamo, più della corruzione, più della mancata digitalizzazione, più della frammentazione delle stazioni appaltanti. Il Governo ammette, nell’art. 5 del nuovo Decreto, che possano derivare ostacoli alla attuazione corretta e tempestiva delle riforme e degli investimenti previsti nel PNRR dalle disposizioni normative e che perciò sia necessario individuare un organismo che possa proporre, via via, dei rimedi. Alleluja.

La sincerità è tanta e tale che è previsto di studiare “proposte per superare le disfunzioni derivanti dalla normativa vigente”.

Le complessità vanno governate

Sempre nell’ottimismo di una giornata di sole, sembrerebbe allora superato l’approccio banalizzante della semplice semplificazione, che è finito presto per essere sempliciotto, oltre che semplicistico. Le complessità vanno governate; eliminarle non sempre è possibile e talvolta non è nemmeno la soluzione migliore. La disfunzione invece sì che va eliminata, quando l’ipertrofia normativa annienta il risultato.

Interessante anche il riferimento, nell’articolo citato, alla possibilità che l’Unità debba promuovere e potenziare “iniziative di sperimentazione normativa, anche tramite relazioni istituzionali con analoghe strutture istituite in Paesi stranieri, europei ed extraeuropei” e, nel farlo, si dovranno tenere “in adeguata considerazione le migliori pratiche di razionalizzazione e sperimentazione normativa a livello internazionale”.

Si intuisce cioè che l’idea alla base della razionalizzazione del miglioramento dell’efficacia della regolazione si inserisce finalmente nel dibattito scientifico, in cui la redazione delle norme è una tecnica che appartiene ad un comparto specialistico e che si perfeziona nel confronto di settore, dove si confrontano giuristi, comportamentalisti, psicologi, economisti, antropologi.

Il nuovo decreto è un diario aperto sulle carenze strutturali dell’esercizio della funzione pubblica e propone soluzioni.

La conferma di Cabina di Regia e Comitati interministeriali, gruppi di controllo e di monitoraggio, l’esplicitazione di obblighi di coordinamento e poteri sostitutivi e perfino l’assegnazione di “poteri” auto-certificativi del silenzio assenso riconosciuti ai privati sono una risposta concreta che osserva la realtà per quello che è: un complesso sistema relazionale che fatica ad essere efficiente.

Collaborazione.

Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale

Il Decreto Legge Semplificazioni bis istituisce un Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale, con funzioni consultive nelle materie e nelle questioni connesse all’attuazione del PNRR.

Il tavolo, i cui componenti non sono remunerati né rimborsati, è composto da rappresentanti delle parti sociali, del Governo, delle Regioni e delle Province autonome, degli Enti locali e dei rispettivi organismi associativi, delle categorie produttive e sociali, del sistema dell’università e della ricerca e della società civile, e può supportare la Cabina di Regia “per la realizzazione del PNRR anche al fine di favorire il superamento di circostanze ostative e agevolare l’efficace e celere attuazione degli interventi.”

Si riconosce cioè il valore della collaborazione tra pubblico e privato, tra politica e accademia, tra impresa e lavoratori, tra società civile e governo.

In sostanza, si dà corpo al partenariato inteso, finalmente, per quello che è: cioè non solo concessioni di autostrade o metropolitane, ma trama di governo collaborativo e dialogico che trasforma gli astratti e indefiniti interessi pubblici negli interessi di tutti, in interessi appunto comuni.

Più subappalto, e più disciplina

È aumentata la percentuale del subappalto al 50% ed è stata prevista la responsabilità solidale dell’appaltatore e del subappaltatore verso il committente. Il che conferma la necessità di disciplinare la rete della filiera di tutti coloro che sono coinvolti nell’esecuzione delle opere pubbliche attraverso dinamiche di rete e adottando lo schema giuridico degli accordi collaborativi, che sono indispensabili per raggiungere insieme il risultato prescelto.

È prevista la partecipazione dell’appaltatore, che può aggiudicarsi un appalto sulla base della sola fattibilità tecnica, alla conferenza dei servizi sul progetto definitivo.

Il fatto non è nuovo, ma, nel contesto complessivo dell’intervento normativo in questione, indica una corresponsabilità di processo, tra soggetto pubblico e privato, che fa ben sperare sull’adozione di un approccio collaborativo orientato alla logica degli outcome based contract anche nel comparto pubblico.

Finalmente sono state superate le ingenuità di chi aveva creduto nella utilità di separare la fase di progettazione da quella di costruzione, nella pia illusione che ciò avrebbe protetto la spesa pubblica.

Nel nuovo Decreto è esplicitata la deroga a quanto previsto dall’articolo 59, commi 1, 1-bis e 1-ter, del decreto legislativo n. 50 del 2016, ed è ammesso l’affidamento di progettazione ed esecuzione dei relativi lavori anche sulla base del progetto di fattibilità tecnica ed economica di cui all’articolo 23, comma 5, del decreto legislativo n. 50 del 2016.

Si va quindi molto oltre l’appalto integrato.

Ovviamente per controllare che l’affidamento della progettazione all’appaltatore non comporti sbalzi imprevisti dei costi e dei tempi di realizzazione e, soprattutto, per affinare le esigenze del committente in maniera da ottenere una esecuzione ottimale la chiave sarà la capacità delle stazioni appaltanti di costruire ambiente contrattuali intelligenti, resilienti e collaborativi, che sappiano promuovere una collaborazione tra gli attori coinvolti nella sfida della costruzione.

Le società pubbliche in house providing sono chiamate in gioco in maniera precisa, per fornire il necessario supporto tecnico e operativo alle amministrazioni tramite apposite convenzioni. Ottima occasione, questa, perché le imprese pubbliche si diano una nuova identità come reali supporter di innovazione e capacità tecnica altamente specializzata.

Collaborare, quindi, per costruire.

Pragmatismo. 

Contratti pubblici in chiave strategica e di politica industriale.

Il titolo quarto è intitolato “Contratti pubblici”!!!

Notare bene: non gare pubbliche o procedure di evidenza pubblica, ma contratti pubblici. E qui potrebbe anche piovere, ma non me ne accorgerei tanta è la soddisfazione per ritrovare nella norma alcuni scorci di dibattiti accademici in cui ho molto creduto.

L’art. 48, spinto evidentemente dal modello europeo imposto al PNRR, dimostra un approccio innovativo perché per la prima volta guarda ai contratti pubblici in chiave strategica e di politica industriale.

La norma disegna un percorso che, passando attraverso i requisiti di accesso e di valutazione delle offerte nelle gare, spinge gli operatori economici in alcune direzioni di sostanza: la promozione di politiche di assunzione basate sull’impiego dei giovani e sulla parità di genere, l’adozione di misure di conciliazione tra vita e lavoro, per esempio.

Premi a chi termina l'appalto prima dei termini

All’art. 51 comma 4, viene anche prevista e generalizzata la possibilità di premiare l’appaltatore che termina i lavori prima del termine convenuto.

Il che renderà naturale, per le stazioni appaltanti che vogliano cogliere l’occasione di innovazione offerta dal Decreto, introdurre e disciplinare nell’ambito del rapporto contrattuale, auspicabilmente di rete, dei target di miglioramento prestazionale di vario genere (non solo di carattere temporale), a cui associare premialità che consentano a chi introduce qualità a beneficio dell’interesse pubblico di vedersi riconoscere e compensare il valore aggiunto prodotto.

L’art. 48 comma 6 sprigiona anche un senso di pragmatismo che si fa apprezzare per la sua ragionevolezza, e perché finalmente la norma tratta le stazioni appaltanti per quello che sono, cioè organizzazioni dotate di intelligenza specifica e non necessariamente incapaci e pericolosi soggetti da commissariare: è scritto, in sostanza, che le regole generali introdotte in merito al contenuto dei bandi di gara come requisiti generali e premianti dell’offerta, che la stessa norma ha previsto in via generale, possono essere derogata previa “adeguata e specifica motivazione, qualora l’oggetto del contratto, la tipologia o la natura del progetto o altri elementi puntualmente indicati ne rendano l’inserimento impossibile o contrastante con obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio nonché di ottimale impiego delle risorse pubbliche”.

Fiducia.

Evviva! Che la sincerità abbia consentito anche di tornare ad avere fiducia nell’amministrazione pubblica, che altro non è se non un insieme di persone e mezzi che operano secondo i propri scopi?

Se poi, un domani, ci si convincesse anche che conviene evitare di combattere contro un nemico immaginario e che la collaborazione pubblico privato è l’ovvia, naturale, conveniente via, per far progredire il Paese, allora sapremmo di aver fatto bene il nostro lavoro, continuando a ripeterlo.

il dl Semplificazioni

Per leggere la sintesi del dl Semplificazioni ecco l'articolo che riprende il provvedimento punto per punto.

dl Semplificazioni: sintesi e testo del provvedimento del Consiglio dei Ministri