L’incidenza del prospetto nella tipologia degli interventi edilizi

Ermete Dalprato esamina un ulteriore positiva (anzi, necessaria) modifica del d.l. “Semplificazioni” in merito ai prospetti e alla loro funzione di inquadramento delle tipologie di intervento sugli edifici. Se la necessità dell’intervento legislativo era sentita per dirimere un assurdo della previgente disciplina, cionondimeno occorrerà qualche cautela nell’applicazione della nuova norma in merito alla manutenzione straordinaria che risulta sì ampliata, ma con alcune limitazioni funzionali che non sempre vengono ben evidenziate. La nuova formulazione risulta coerente e chiarificatrice anche se non bisogna darne una superficiale lettura.

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La modifica in materia di prospetti era dovuta più ancora che attesa. Per meglio comprendere la necessità della modifica sarà bene richiamare la norma preesistente e i tanti equivoci (e danni) che ha prodotto.

Le disastrose conseguenze della previgente irragionevole norma

Prima del d.l. n. 76/2020) la legge disponeva:

  • all’articolo 3 del DPR 380/01 che erano opere di ristrutturazione “normale” soggette a s.c.i.a. anche quelle che comportavano “la demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria" dell’edificio preesistente pur non conservandone la sagoma
  • all’articolo 10 che qualora vi fosse alterazione “della volumetria complessiva o dei prospetti” diventavano “ristrutturazione pesante” soggetta a permesso.

Quella “o” disgiuntiva faceva pensare che anche la sola alterazione dei prospetti facesse entrare nella categoria della ristrutturazione pesante.

 

L’autonoma prevalenza del prospetto

Sul fatto che la semplice modifica del prospetto non facesse di per sé transitare l’intervento nella ristrutturazione pesante già era intervenuto il Consiglio di Stato (con la sentenza n.3370/2018, confermativa della n. 4267/2016), ma restava comunque una contraddizione evidente (come si può modificare la sagoma senza alterare almeno un prospetto ?).

Di questo abbiamo già diffusamente argomentato in precedenza nell’articolo “Sagoma e prospetto: una contraddizione insanabile nel dpr 380/01. Analisi delle sentenze e commenti” in cui invocavamo anche l’intervento indispensabile del Legislatore.

La palese contraddizione era nata a seguito di una delle tante modifiche parziali apportate con decreto-legge che era intervenuta sulla definizione dell’articolo 3 senza coordinarlo con l’articolo 10 (per i più pignoli si dirà che era stato l'articolo 30, comma 1, lettera a) del d.l. 21 giugno 2013, n. 69 , convertito, con modificazioni, dalla Legge 9 agosto 2013, n. 98).

 

Un’insanabile incongruenza tecnica (in sintesi: un errore) …

Per come era scritta, la norma conteneva un’insanabile contraddizione tecnica: 

  • mentre la modifica del prospetto (o, meglio, dei prospetti) può non comportare la modifica della sagoma
  • è invitabile che la modifica della sagoma comporti la modifica del prospetto (di almeno uno).

 

… che era anche un errore metodologico e concettuale 

Come si vede il prospetto (o, meglio, la sua modifica) condizionava la tipologia di atto amministrativo dovuto pur non figurando nella codifica delle tipologie di intervento disciplinate dall’articolo 3.

Il che era un’evidente incongruenza concettuale e metodologica perché è dall’individuazione del tipo di intervento desumibile dall’articolo 3 che doveva conseguire il tipo di titolo abilitativo.

Gli errori metodologici (anche se purtroppo ci non molti ci fanno più caso) non sono più scusabili degli altri perché complicano comunque la comprensione degli atti. 

 

La “riforma” del decreto-legge “Semplificazioni” dà coerenza concettuale alle definizioni

Oggi l’articolo 10 del d.l. n. 76/2020 interviene su più punti in modo organico a proposito dei prospetti.:

  • all’articolo 3 nella loro incidenza sulla definizione della manutenzione straordinaria e della ristrutturazione “normale”
  • all’articolo 10 nella definizione della ristrutturazione “pesante” (in cui il vincolo del prospetto viene limitato ai soli immobili vincolati)
  • all’articolo 22 in merito ai titoli abilitativi.

Quel che più rileva per sanare le incongruenze di cui si è detto è che elimina il condizionamento del prospetto dall’articolo 10 (quello che definisce le ristrutturazioni “pesanti” necessitanti del permesso di costruire) che è appunto l’elemento critico (di incomprensibile contrasto tecnico) di cui abbiamo dianzi detto.

Metodologicamente riporta poi il parametro del “prospetto” nell’articolo 3 (quello che serve per individuare le tipologie di intervento) ridando loro coerenza , e cioè:

  • riconnettendo in un unicum le “modifiche planivolumetriche, di sagoma e di prospetto” e ripristinando quella inscindibile simbiosi per cui quando cambia sagoma, cambia anche il prospetto (mentre non è vero il contrario)
  • dichiarando che la modifica unitaria di questi parametri fa restare nel campo della ristrutturazione “normale” a meno che non si verta nel caso di immobili vincolati
  • infine riportando nel campo della mera “manutenzione straordinaria” la modifica dei prospetti (che definiremo) di necessità (di cui diremo meglio più oltre).

Come si è detto resta possibile che si possa cambiare prospetto senza cambiare sagoma e questo non ha conseguenze su immobili non vincolati; se invece un immobile è vincolato il cambio anche del solo prospetto lo porta nella ristrutturazione “pesante”, ma ciò è motivato dall’esistenza del vincolo e dalla natura del “prospetto” di cui diremo tra poco (articolo 10, lett. c) secondo capoverso).

Il Nuovo Testo Unico (di cui si attende la redazione) potrà far di meglio.

Per ora abbiamo almeno ripristinato la coerenza metodologica di aver riportato il condizionamento della individuazione della tipologia di intervento conseguente ai “prospetti” all’interno dell’articolo dedicato che è il n. 3.

Dalla tipologia discenderà il tipo di titolo che dovremo dedurre dagli articoli 6-bis, 10, 22.

 

Ma cos’è il prospetto?

Abbiamo dianzi detto en passant che il “prospettosi qualifica comeparametro” edilizio (se non proprio “urbanistico”) anche se ancora non rientra nelle definizioni delle DTU (le Definizioni Tecniche Uniformi uscite dall’Intesa Stato-Regioni del 20 ottobre 2016).

Parametro che sfugge ad una connotazione meramente geometrica perché porta con sé anche evidenti aspetti di qualificazione estetico-decorativa. Dunque difficilmente inquadrabili in una valutazione oggettiva.

Anche la giurisprudenza non si è espressa in modo efficace per la sua definizione trattata spesso solo indirettamente (per differenza) per distinguerlo dalla sagoma.

Potremmo andare a ritroso e vedere se la previgente legislazione ci offe qualche spunto.

 

Uno sguardo al passato: il precedente rapporto legislativo sagoma-prospetto (rimasto sempre non determinato) 

Una delle prime apparizioni del “prospetto” nella legislazione urbanistica risale al 1985 quando la legge n.47/85 (primo condono) previde l’artico 26 (titolato “Opere interne”) che introduceva il parametro della “sagoma” come una delle condizioni di applicabilità della procedura della mera comunicazione in esso prevista per tale categoria di opere che erano così definite:

“Non sono soggette a concessione né ad autorizzazione le opere interne alle costruzioni che non siano in contrasto con gli strumenti urbanistici adottati o approvati e con i regolamenti edilizi vigenti, non comportino modifiche della sagoma né aumento delle superfici utili e del numero delle unità immobiliari, ….. “.

Poi con dereto-legge 23 aprile 1985, n. 146 (pare che in urbanistica il Legislatore non sappia esprimersi se non con norme urgenti) poi convertito con modificazioni in legge 21 giugno 1985, n. 298  l’articolo 3-bis si aggiunse al primo comma dell'art. 26, dopo le parole: "della sagoma" le seguenti: "della costruzione, dei prospetti," sì che il testo da quella data in poi recitava: 

“Non sono soggette a concessione né ad autorizzazione le opere interne alle costruzioni che non siano in contrasto con gli strumenti urbanistici adottati o approvati e con i regolamenti edilizi vigenti, non comportino modifiche della sagoma, della costruzione, dei prospetti né aumento delle superfici utili e del numero delle unità immobiliari, …. “.

Nasce qui il connubio sagoma-prospetto

A dire il vero un po’ forzato, perché se è vero che l’articolo 26 si occupava solo di “opere interne alle costruzioni” non ha tanto senso prescrivere che non si modifichino i prospetti.

Sta di fatto però che nell’introdurre il prospetto oltre alla sagoma il Legislatore ne voleva sottolineare la differenza e l’autonoma rilevanza. Ma, mentre la sagoma ha poi trovato univoca definizione giuridica nelle DTU il prospetto no. O, almeno, non ancora. Ed è lasciato ad una interpretazione tecnica.

 

Una definizione geometrica …

Dal punto di vista meramente geometrico potremmo dire che il prospetto è la proiezione su un piano ortogonale della/e facciata/e (teniamo conto che la facciata non è necessariamente piana e ben potrebbe essere curva). 

Dovremmo però più coerentemente sempre parlare di prospetti (come in effetti fa il Legislatore) perché l’edificio (qualunque edificio) è un corpo solido osservabile dal piano campagna a 360° (senza considerare la vista dall’alto).

Sempre dal punto di vista geometrico costituiscono “prospetti” la posizione delle aperture e gli aggetti da cui vorremmo escludere però quelle “opere di finitura di minima entità che sono ricomprese nelle “tolleranze" (articolo 34-bis). 

… ma non solo

La definizione geometrica non basta perché il prospetto ha anche una valenza estetico-decorativa la cui definizione e il cui successivo apprezzamento sfuggono alla possibilità di una lettura oggettiva e meglio sono demandabili ad un organo collegiale; pur essendo la “commissione edilizia (o d’ornato)” di vecchia memoria resa oggi solo facoltativa dall’articolo 4, comma 2 del Testo Unico dell’Edilizia, nulla vieta che ogni singola amministrazione comunale preveda nella propria regolamentazione un organo consultivo che supplisca a tali funzioni.

 

La difficile valutazione del Prospetto

E ciò in quanto l’apprezzamento della “modifica del prospetto” (ovvero se sussista o no) concerne non solo gli edifici sottoposti a vincolo (nel qual caso provvederebbe la competente Soprintendenza), ma anche gli edifici (per così dire) normali essendo tale valutazione estesa anche ad ogni caso di manutenzione straordinaria e/o di ristrutturazione.

Come si è detto il “prospetto” non è attualmente definito dalla DTU, ma anche quand’anche lo fosse in un futuro, non potrà presumibilmente sottrarsi anche ad integrazioni di normative locali e a modalità di valutazione non attribuibili solo agli uffici comunali. Elemento questo che dovrebbe essere ben definito nella strumentazione urbanistica (almeno) comunale.

 

Le ricadute sulle manutenzioni: una dovuta cautela nell’inquadramento

Se in caso di ristrutturazione la modifica dei prospetti negli immobili non vincolati non è condizionata da limitazioni (o motivazioni) particolari, quando si tratta di manutenzione straordinaria invece la norma del nuovo 3, comma 1, lett. b) fa presente che tale modifica è limitata ai soli interventi necessariper mantenere o acquisire l’agibilità dell’edificio ovvero per l’accesso allo stesso” e non deve pregiudicare “il decoro architettonico dell’edificio” ed essere “conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia”.

Data per scontata la conformità normativa (che è superfluo ricordare) l’ulteriore limitazione è alle sole modifiche necessarie all’uso (che abbiamo dianzi definito “di necessità”) e per di più condizionate dal “decoro”.

Per restare nel campo della manutenzione (lo dice la parola stessa) le modifiche devono essere necessarie e non innovative, sennò siamo nella ristrutturazione (non pesante, ma pur sempre ristrutturazione).

La prescrizione poi del mantenimento del “decoro architettonico” ci rinvia alle considerazioni dianzi sviluppate circa la “definizione del contenuto del prospetto” (il prospetto non è solo figura geometrica) e della necessità di una valutazione che si estenda all’apprezzamento qualitativo della modifica (da parte di una commissione ?) per verificarne l’ammissibilità.

La semplificazione procedimentale è dunque assai relativa (freniamo gli entusiasmi sull’accelerazione dei procedimenti) anche se giustificata da legittime preoccupazioni estetiche e funzionali.

Il che pare logico e coerente sotto il profilo concettuale.

 

La tipologia di intervento non incide sul titolo ma sugli oneri.

Quando leggiamo il nuovo articolo 22 del Testo Unico dell’Edilizia modificato, che al comma 1, lett. a), consente la manutenzione straordinaria con s.c.i.a. - quando vi sia incidenza delle opere sulle parti strutturali e sui “prospetti” (senza nulla specificare) – lo dobbiamo fare in coordinato disposto con l’articolo 3, comma 2, lett. b) e ricordare che le modifiche ai prospetti sono solo quelle specificate lì, con le limitazioni funzionali di cui abbiamo appena detto.

In caso non siano rispettate queste condizioni siamo in ipotesi di ristrutturazione; come pure siamo in ipotesi di ristrutturazione se l’immobile è vincolato.

Il che non cambia molto sul tipo di titolo abilitativo; presumibilmente cambia molto sotto il profilo dell’onerosità.

 

 


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