Opere ferroviarie: MIMS approva le linee guida per valutare la sostenibilità degli investimenti

Il dado è tratto. Per valutare gli investimenti in opere pubbliche nel settore ferroviario si dovrà tenere conto della sostenibilità ambientale e sociale e della governance, oltre alle considerazioni di carattere tecnico ed economico.

È quanto prevedono le ‘linee guida operative’ sugli interventi ferroviari adottate con un decreto firmato dal Ministro delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, Enrico Giovannini. 

Le linee guida per la valutazione ex ante dei progetti si applicano ai nuovi interventi che saranno inseriti nel Contratto di Programma Rfi – parte investimenti 2022-2026 - e agli studi di fattibilità in corso inclusi nell’Allegato 10 del Contratto di Programma Rfi – parte investimenti 2017-2021.

Si tratta di un ‘manuale’ nel quale sono illustrate nel dettaglio le modalità da seguire per la definizione dei progetti di fattibilità tecnico-economica.

Rispetto alle precedenti linee guida, adottate nel 2017, le nuove pongono l’accento sulla sostenibilità ambientale facendo riferimento ai criteri europei e in particolare al principio ‘do no significant harm’ anche al centro del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (Pnrr) e all’obiettivo di mitigazione degli effetti della crisi climatica.

Quanto alla sostenibilità sociale di una infrastruttura, le linee guida sottolineano l’importanza dell’accessibilità, intesa come potenziamento delle connessioni per favorire la mobilità delle persone e in particolare il miglioramento dell’accesso alle reti per i gruppi sociali più deboli e vulnerabili.

L’accessibilità, inoltre, influenza anche lo sviluppo economico di un territorio e, di conseguenza, le prospettive occupazionali.

La realizzazione di una infrastruttura di qualità, spiegano le linee guida, dipende da una buona governance nelle fasi di selezione, progettazione e realizzazione.

È quindi importante che l’infrastruttura risponda ai fabbisogni economici e sociali del territorio e delle popolazioni interessate e che le comunità locali siano coinvolte per esprimere le proprie istanze e informate attraverso strumenti (assemblee, portali di informazione online, ecc.) che aumentino la partecipazione dei cittadini e raccolgano input, ma anche reclami e segnalazioni.

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Il decreto del Ministro

Articolo 1. Sono adottate le “Linee guida operative per la valutazione degli investimenti in opere pubbliche – settore ferroviario” di cui all’Allegato A, che costituisce parte integrante del presente decreto.

Articolo 2

1. Le linee guida operative di cui all’articolo 1 rappresentano il punto di riferimento metodologico per la definizione delle analisi di valutazione ex ante dei progetti del settore ferroviario a partire da quelli inclusi nell’allegato 10 “Studi di fattibilità in corso” del Contratto di Programma RFI – parte investimenti 2017 – 2021 (Delibera del CIPESS n. 45/2021), nonché dai nuovi interventi che saranno inseriti nel Contratto di Programma RFI – parte investimenti 2022 - 2026.

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Un lavoro della struttura tecnica di Missione del MIMS

Per la predisposizione di questo Vademecum la Struttura Tecnica di Missione del MIMS (di seguito, STM) si è avvalsa dei servizi offerti dallo European Investment Advisory Hub (di seguito EIAH) della Banca Europea degli Investimenti, strumento di assistenza tecnica identificato dalla Commissione Europea a sostegno del Piano d’Investimenti per l’Europa (c.d “Piano Juncker”).

In data 26 marzo 2019 e in data 4 aprile 2019 rispettivamente per il MIMS e per la BEI, le due istituzioni hanno siglato un Protocollo di collaborazione che ha previsto la costituzione di tavoli tecnici per due settori specifici (ferroviario e stradale), composti da rappresentanti dell’EIAH, del MIMS – STM e Direzioni Generali competenti – del MEF-RGS e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, con l’obiettivo di declinare le “Linee Guida per la Valutazione degli Investimenti in Opere Pubbliche”, emanate con il Decreto del MIMS del 2017 n.300 e che avevano carattere generale, in quanto applicabili a tutti i settori di competenza del MIMS, fornendo delle precisazioni metodologiche relativamente ai settori individuati.

Nel corso del 2021, anche in relazione al processo di selezione e valutazione degli investimenti e delle riforme incluse nel Piano nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e in coerenza con il Regolamento (UE) 2021/241 che istituisce il Meccanismo di Ripresa e Resilienza, è emersa l’esigenza di integrare il Vademecum con i criteri per determinare la dimensione di sostenibilità, in chiave economica, sociale ambientale e di governance degli investimenti.

La struttura delle linee guida dem MIMS

Il Vademecum è strutturato in sezioni relative alle diverse tecniche valutative richieste per ciascuna tipologia di opera, in particolar modo l’Analisi Costi-Efficacia (“ACE”) e l’Analisi Costi-Benefici (“ACB”) e i criteri per determinarne la sostenibilità ambientale, sociale e di governance.

Il capitolo 2 dettaglia gli elementi essenziali che devono essere presentati per descrivere le finalità e gli obiettivi del progetto da parte del soggetto proponente.

Il capitolo 3 è dedicato all’analisi trasportistica, richiesta per tutte le categorie di opere seppure ad un livello di dettaglio proporzionale alla scala dell’intervento. In tale sezione, si forniranno delle precisazioni in merito tanto alla metodologia di analisi quanto alla rappresentazione dei principali indicatori di domanda e di offerta dei servizi negli scenari di riferimento e di progetto. Tale sezione permetterà di evidenziare la giustificazione trasportistica del progetto in coerenza con gli indirizzi di politica dei trasporti del MIMS e con le risultanze della valutazione ex-ante dei fabbisogni infrastrutturali realizzata nell’ambito degli Allegati Infrastrutture al DEF che ogni anno, nelle more della predisposizione del primo DPP (Documento Pluriennale di Pianificazione, articolo 200, c.3 del D.Lgs. del 2016 n.50), costituiscono il documento di inquadramento delle strategie per trasporti, logistica e infrastrutture.

Il capitolo 4 si focalizza sulla giustificazione economica del progetto, fornendo in primo luogo indicazioni di metodo sulla rappresentazione della struttura dei costi d’investimento e di rinnovo lungo l’intera vita economica del progetto, nonché sulla struttura dei costi d’esercizio nello scenario di riferimento e nello scenario di progetto. Sono state infine prodotte delle precisazioni metodologiche sulla valutazione dei benefici attesi dall’investimento nell’opera pubblica, riprendendo da un lato gli indicatori che emergeranno dalle risultanze dell’analisi trasportistica e definendo dall’altro, per le opere soggette ad ACE, degli indicatori specifici che permetteranno di mettere in relazione i costi di ciascun progetto agli obiettivi strategici di politica dei trasporti e, per le opere soggette ad ACB, i metodi di monetizzazione dei benefici economici indicati dalle Linee Guida.

Il capitolo 5 tratterà gli aspetti del Regolamento (UE) 2020/852 che sono rilevanti per il settore dei trasporti ferroviari, in particolare:

• la parte della Tassonomia relativa agli obiettivi ambientali di cambiamento climatico in termini di mitigazione e adattamento per i quali i criteri di vaglio tecnico sono già disponibili;

• la parte della Tassonomia relativa all’applicazione del principio DNSH relativamente alle attività economiche che contribuiscono in modo sostanziale agli obiettivi ambientali di cambiamento climatico in termini di mitigazione e adattamento;

• in misura minore, gli altri quattro obiettivi ambientali ai quali il settore dei trasporti ferroviari non contribuisce normalmente in modo sostanziale – con l’importante eccezione della prevenzione e riduzione dell’inquinamento e, in parte, la transizione verso un’economia circolare – e che saranno comunque considerati dalla prospettiva del principio DNSH.

Infine il capitolo 6, introduce i principali riferimenti all’analisi delle componenti sociali e di governance delle infrastrutture sostenibili identificando i principali indicatori che devono essere presentati a corredo delle altre analisi.

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"4.2. Vita utile del progetto

La vita utile di un progetto è legata al deterioramento fisico delle sue componenti nel tempo. Fornisce una misura del periodo previsto di possibile utilizzo di un'infrastruttura, prima che vi sia la necessità d’importanti lavori di risanamento.

La proposta progettuale riporterà la vita utile del progetto come media ponderata sulla base dei costi di costruzione delle varie componenti del progetto, usando i valori di riferimento della vita fisica per ciascuna componente secondo quanto riportato nella Tabella 3.2 Vita Utile in Allegato 1."

Questa indicazione non potrà che portare a dei confronti nella comunità tecnica scientifica. Personalmente la trovo poco fondata da un punto di vista dell'ingegneria strutturale. Su questo tema abbiamo pubblicato a seguito dell'uscita delle NTC 2018 un interessante articolo di Luca Sanpaolesi e Paolo Formichi: Vita Nominale "di Progetto": significato e utilizzo spiegato dalla Circolare applicativa delle NTC2018  e che richiama il punto 2.4.1 delle NTC2018, "la Vita Nominale di Progetto di un’opera viene convenzionalmente definita come il numero di anni nel quale è previsto che l’opera, purché soggetta alla necessaria manutenzione, mantenga specifici livelli prestazionali”.

Non si comprende quindi perchè si sia voluto introdurre una definizione e un metodo di calcolo che a parere dello scrivente può portare a non considerare la gerarchia delle strutture e dell'impoertanza dei componenti di un'opera infrastrutturale.

Andrea Dari, Ingenio 

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Valutazione della sostenibilità: la novità del documento

La vera novità del documento rispetto alla precedente edizione riguarda il capitolo 5: "LA SOSTENIBILITA’ AMBIENTALE NEL QUADRO DELLA

VALUTAZIONE DEGLI INVESTIMENTI IN OPERE PUBBLICHE".

Ecco quindi un lungo capitolo dedicati alla Tassanomia. Da cosa nasce questo termine ?  Con la pubblicazione del Regolamento (UE) 2020/852 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 18 giugno 2020, l’Unione Europea (“UE”) ha adottato un quadro volto alla promozione della finanza sostenibile (“Regolamento”). In particolare, il Regolamento stabilisce i criteri per determinare se un’attività economica e i relativi investimenti si qualificano come sostenibili sul piano ambientale (“Tassonomia”).

L’obiettivo originario della Tassonomia era quello di fornire un quadro di riferimento per gli attori del mercato finanziario, al fine di standardizzare le informazioni disponibili per gli investitori e aumentare il grado di efficienza dei mercati stessi.

La Tassonomia è un importante prerequisito per incrementare il volume di investimenti sostenibili e per l’attuazione del Green Deal europeo, parte integrante della risposta dell’UE alle sfide climatiche ed ambientali, nonché, in prospettiva a quelle relative alla promozione di un modello di sviluppo più inclusivo, resiliente e sostenibile (la CE sta infatti lavorando sull’ampliamento della Tassonomia anche a criteri di natura sociale, oltreché ambientali e climatici).

Il Regolamento (articolo 3) definisce quattro criteri principali per stabilire il grado di sostenibilità ambientale di un investimento.

A tal fine, un’attività economica è considerata ecosostenibile se:

• contribuisce in modo sostanziale al raggiungimento di uno o più degli obiettivi ambientali definiti dal Regolamento stesso;
• non arreca un danno significativo a nessuno degli obiettivi ambientali definiti nel Regolamento;• è svolta nel rispetto delle garanzie minime di salvaguardia previste, in particolare di natura sociale;
• è conforme ai criteri di vaglio tecnico ulteriormente fissati dalla CE.

Il Regolamento (articolo 9) definisce i seguenti sei obiettivi ambientali ritenuti prioritari in ambito EU:

• la mitigazione dei cambiamenti climatici;
• l’adattamento ai cambiamenti climatici;
• l’uso sostenibile e la protezione delle acque e delle risorse marine;
• la transizione verso un’economia circolare;
• la prevenzione e la riduzione dell’inquinamento;
• la protezione e il ripristino della biodiversità e degli ecosistemi.

In ottemperanza al quarto criterio testé citato, la CE dovrà adottare Regolamenti Delegati per stabilire appropriati criteri di vaglio tecnico per valutare se un’attività economica e i relativi investimenti contribuisca sostanzialmente ad ognuno degli obiettivi ambientali (primo criterio) e non arrechi un danno significativo (“DNSH” dalla traduzione inglese di “Do Not Significant Harm”) ad alcun obiettivo ambientale (secondo criterio).

Il Regolamento prevede che tali Regolamenti Delegati siano adottati entro il 31 dicembre 2020 e applicati a partire dal primo gennaio 2022 per i primi due obiettivi relativi al cambiamento climatico (articoli 10 e 11), mentre è previsto un ulteriore anno per gli altri quattro obiettivi ambientali (articoli da 12 a 15).

Al riguardo, la CE ha avviato una vasta consultazione e ricerca ben prima della pubblicazione del Regolamento, con una missione specifica assegnata al Gruppo Tecnico di Esperti (“GTE”) che è stato incaricato di definire la Tassonomia per determinare il contributo sostanziale agli obiettivi ambientali relativi al cambiamento climatico in termini di mitigazione (“CC-M”) e adattamento (“CC-A”).

Nel capitolo 5 quindi sono trattati gli aspetti del Regolamento che sono rilevanti per il settore dei trasporti ferroviari, in particolare:

• la parte della Tassonomia relativa agli obiettivi ambientali di CC-M e CC-A per i quali i criteri di vaglio tecnico sono già disponibili;
• la parte della Tassonomia relativa all’applicazione del principio DNSH relativamente alle attività economiche che contribuiscono in modo sostanziale agli obiettivi ambientali di CC-M e CC-A;
• in misura minore, gli altri quattro obiettivi ambientali ai quali il settore dei trasporti ferroviari non contribuisce normalmente in modo sostanziale – con l’importante eccezione della prevenzione e riduzione dell’inquinamento e, in parte, la transizione verso un’economia circolare – e che saranno comunque considerati dalla prospettiva del principio DNSH.

I criteri di valutazione ambientale e l'uso dei protocolli

Nel dociumento sono riportati i criteri di valutazione ambientale proposti per lo screening degli investimenti in opere pubbliche, definendo i criteri di premialità ed esclusione sulla base di una rivisitazione dei criteri di vaglio tecnico illustrati rispettivamente per il contributo sostanziale delle attività economiche agli obiettivi ambientali e per l’applicazione del principio DNSH.

Ma, indipendentemente dai criteri stabiliti, di da indicazione che il progetto di fattibilità dell’opera deve includere una stima delle emissioni di gas climalteranti connesse alla fase di realizzazione. Questa stima deve essere corroborata da un soggetto terzo certificatore attraverso l’utilizzo di protocolli e standard riconosciuti a livello internazionale.

Inoltre, ai fini di una valutazione complessiva lungo il ciclo di vita dell’opera, il progetto dovrà fornireuna stima del bilancio in termini di emissioni, come risultato degli impatti della fase realizzativa e quelli determinati dalla fase di utilizzo.

INDICE

In allegato è riportato il documento. Ecco l'indice generale.

1. OBIETTIVI E RISULTATI ATTESI
2. LA DESCRIZIONE DEGLI OBIETTIVI DEL PROGETTO
3. VALUTAZIONE TRASPORTISTICA
4. VALUTAZIONE ECONOMICA
5. LA SOSTENIBILITA’ AMBIENTALE NEL QUADRO DELLA VALUTAZIONE DEGLI INVESTIMENTI IN OPERE PUBBLICHE