Distanze tra edifici senza limiti: le regioni possono derogare la legge statale? Parola alla Consulta

E' piuttosto importante vista l'estrema attualità della materia, l'ordinanza del Consiglio di Stato n.1949/2022 dello scorso 17 marzo che ha 'rimesso' al giudizio della Corte Costituzionale le modifiche apportate dal DL 69/2013 (cd. decreto "del fare") all'art.2-bis del Testo Unico Edilizia, consententendo alle Regioni, nell’ambito della definizione o revisione degli strumenti urbanistici, di derogare al DM 1444/1968 (standard urbanistici e soprattutto distanze tra edifici) e dettare disposizioni sugli spazi da destinare a insediamenti residenziali, produttivi, attività collettive, aree verdi e parcheggi.

Tradotto: la Consulta dovrà stabilire se le Regioni possono, in certi casi, derogare la normativa statale in materia di distanze tra edifici, andando a stabilire parametri meno stringenti.

Testo Unico edilizia e DM 1444: tra norma statale e deroghe regionali

La questione di legittimità costituzionale sollevata dall’appellante - un'azienda - si fonda sul presupposto per cui l'art.2-bis del dpr 380/2001 autorizzerebbe le Regioni ad emanare una legislazione derogatoria rispetto al DM 1444 del 1968 in materia di dotazione delle aree a standard fino a poter arrivare ad annullarne la previsione, in violazione dell’art.117, secondo comma, lett. m), della Costituzione sulla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.

L’innesco del problema è rappresentato dall’art.103, comma 1-bis della legge regionale Lombardia n. 12/2005 che, fatti salvi i limiti inderogabili sulle distanze, ha disapplicato le norme del DM 1444/1968 per i PGT.

La Lombardia quindi ha applicato - a suo modo di vedere - le nuove disposizioni ex art.2-bis TUE derivanti dal DL 69/2013.

Palazzo Spada ha esaminato la possibilità di una lettura costituzionalmente orientata della norma statale, tale da far venir meno il dovere di rimessione della questione alla Corte costituzionale. Due le possibili interpretazioni:

1. la prima poggia sul rilievo che le regole cogenti del DM 1444/1968 si riespanderebbero in caso di mancato esercizio da parte delle Regioni della facoltà di deroga riconosciuta dall’articolo 2-bis;
2. la seconda prospetta la possibilità di interpretare la norma nel senso di far salvi in ogni caso i limiti inderogabili stabiliti dal DM.

Tuttavia, di queste due letture la prima non è idonea a far venir meno la possibile illegittimità costituzionale della disposizione, mentre la seconda 'fa dire' alla norma regionale qualcosa che la stessa espressamente non afferma, sulla base di un’argomentazione ermeneutica “additiva” che non trova aggancio nel dato testuale.

Le distanze in edilizia dopo il DL Sblocca Cantieri

Peraltro, evidenzia il Consiglio di Stato, malgrado un dubbio interpretativo possa forse essere ingenerato dal successivo comma 1-bis dell’articolo in esame, introdotto dal più recente DL 32/2019 (Sblocca Cantieri) convertito, con modificazioni, dalla legge 55/2019, secondo cui le disposizioni del comma 1 “sono finalizzate a orientare i comuni nella definizione di limiti di densità edilizia, altezza e distanza dei fabbricati negli ambiti urbani consolidati del proprio territorio”, il tenore testuale del comma 1 rimane inequivoco nel ricollegare il potere di deroga al DM 1444/1968 alla possibilità riconosciuta alle Regioni e alle Province autonome di “dettare disposizioni sugli spazi da destinare agli insediamenti residenziali, a quelli produttivi, a quelli riservati alle attività collettive, al verde e ai parcheggi, nell’ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali”.

Pertanto, non sembra dubitabile che la finalità della previsione sia quella di autorizzare una deroga a tutti i parametri e criteri contenuti nel DM 1444/1968, e non solo a taluni di essi (ciò che peraltro è confermato dai plurimi interventi legislativi, come quello qui all’attenzione, con cui le Regioni si sono avvalse di tale facoltà).

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Il rispetto delle distanze tra pareti finestrate: spunti di riflessione

Alessandro Albesano rappresenta un quadro di riferimento per riassumere e approfondire la materia sulle distanze tra pareti finestrate ai sensi dell’art. 9 del D.M. 1444/1968 cercando di offrire spunti di riflessione volti a comprendere l’ambito applicativo/giurisprudenziale della disposizione.

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L'inderogabilità della norma statale e le prerogative del DL 69/2013

Tornando ancora più indietro nel tempo, la norma statale di principio si 'ricava' dall'art.41-quinquies della legge 1150/1942, introdotto dalla legge 765/1967, il quale costituisce la fonte di derivazione del DM 1444/1968, imponendo agli strumenti urbanistici generali il rispetto di parametri e limiti definiti espressamente “inderogabili”.

In tal senso, Palazzo Spada osserva che:

• posto che nella materia del governo del territorio le leggi regionali debbano rispettare le norme di principio della legislazione statale, il comma 9 dell’art.41-quinquies della legge 1150/1942 esprime l’esigenza che le dotazioni di spazi pubblici, infrastrutture, servizi etc. rispondano a criteri di definizione omogenei su tutto il territorio nazionale, non essendo costituzionalmente ammissibile che possano esservi discrasie anche vistose tra Regione e Regione, in virtù dei diversi rapporti e parametri liberamente individuabili dalle diverse legislazioni regionali;
• quanto sopra è però il risultato dell’applicazione dell’articolo 2-bis del dpr 380/2001, come inserito appunto dal decreto-legge 69/2013, convertito, con modificazioni, dalla legge 98/2013, il quale, autorizzando le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano a “prevedere, con proprie leggi e regolamenti, disposizioni derogatorie al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444”, produce l’effetto di “neutralizzare” il carattere cogente delle sopracitate disposizioni ex art.41-quinquies della legge 1150/1942 e delle disposizioni regolamentari che ne discendono;
• anche a voler ritenere che, con la novità del DL "del fare", il legislatore statale abbia inteso perseguire una deliberata ratio di abrogazione implicita dei commi ottavo e nono dell’articolo 41-quinquies della legge 1150/1942, tale operazione appare di dubbia compatibilità con il quadro costituzionale sopra delineato, in quanto si risolve in una sostanziale abdicazione dalla fissazione di parametri e criteri generali, cui pure il legislatore statale sarebbe chiamato in materia di competenza concorrente, in modo da consentire a ciascuna Regione di dettare regole autonome e disomogenee in materia di dimensionamento delle aree a destinazione residenziale, degli spazi pubblici, delle infrastrutture, del verde pubblico etc. Ciò peraltro comporta effetti discriminatori, rilevanti sotto il profilo della violazione dell’articolo 3 della Costituzione, nella misura in cui, obliterando l’esigenza di fissazione di criteri omogenei e uniformi a suo tempo espressa dai commi 8 e 9 dell’art.41-quinquies della legge 1150/1942, finisce per incidere sul regime proprietario dei suoli, che risulta potenzialmente assoggettato a regole differenti nelle diverse Regioni pur in relazione ad aree avente identica  destinazione urbanistica e ad interventi edilizi rientranti nella medesima tipologia.

Sarà quindi la Corte Costituzionale a porre fine alla querelle...

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