Convenzioni urbanistiche e responsabilità solidale nei contratti di lottizzazione

Normativa e prassi in materia di convenzioni urbanistiche secondo la legge 241/1990

La convenzione urbanistica è un accordo sancito, nell’ambito della pianificazione e dell’attuazione degli interventi urbanistici ed edilizi, tra un soggetto pubblico e uno o più soggetti privati.
Attraverso la convenzione, il privato si impegna a realizzare, a proprie spese, le opere di urbanizzazione primaria e secondaria necessarie per rendere funzionali gli insediamenti previsti, oltre a eventuali cessioni di aree o oneri economici. In cambio, l’amministrazione concede l’autorizzazione a edificare secondo quanto stabilito dallo strumento urbanistico (esempio Piani di Lottizzazione).

Questo meccanismo consente di bilanciare l’interesse pubblico con l’iniziativa privata, garantendo uno sviluppo urbanistico ordinato e sostenibile del territorio.

Questi accordi rientrano nella categoria degli “accordi amministrativi” previsti dall’art. 11 della legge 241/1990, secondo la quale:

• le amministrazioni possono fare accordi con i privati per decidere insieme il contenuto di un provvedimento (cioè un atto amministrativo), oppure per sostituirlo completamente con un accordo;
• l’accordo deve sempre rispettare e preservare l’interesse pubblico e al contempo non danneggiare singoli cittadini;
• il responsabile dell’istruttoria può organizzare incontri con i privati per facilitare la conclusione dell’accordo.

Generalmente, la durata delle convenzioni urbanistiche è di un massimo di 10 anni, durante il quale devono essere completate le opere di urbanizzazione previste, tuttavia tale scadenza può essere prorogata in determinate circostanze.

Ulteriori chiarimenti in merito alle convenzioni urbanistiche sono stati forniti dalla sentenza del TAR delle Lombardia n. 3228/2024, con la quale viene ribadito che quando i lottizzanti firmano questi accordi, assumono degli obblighi legali legati all’impegno nella realizzazione di strutture, infrastrutture e servizi essenziali per la qualità della vita collettiva nei futuri insediamenti.

Responsabilità solidale nei contratti di lottizzazione

La controversia oggetto della sentenza del TAR della Lombardia n. 3228/2024 vede contrapposti il Comune di Pessano con Bornago e numerosi soggetti privati, firmatari di una convenzione di lottizzazione stipulata nel dicembre 2009 per l'attuazione del piano denominato "T2".

Il Comune ricorrente lamentava l'inadempimento degli obblighi convenzionali relativi alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e la successiva cessione delle aree destinate all'uso pubblico.
In particolare, sosteneva che alcune delle opere previste non erano state affatto realizzate, ma che quelle eseguite risultavano affette da gravi vizi e difetti costruttivi. Il collaudo tecnico parziale, infatti, aveva rilevato numerose criticità, tra cui la mancata costruzione di alcuni tratti stradali, nonché degli impianti essenziali per l'illuminazione del parcheggio e della pista ciclopedonale, a cui si aggiungono molteplici difetti segnalati nella rete fognaria, nelle strade interne e nella segnaletica.

Nonostante i molteplici solleciti, il Comune ha presentato ricorso per ottenere una sentenza che condannasse la controparte all’adempimento delle obbligazioni assunte. Si sottolinea, inoltre, come alcuni lottizzanti abbiano trasferito porzioni dei terreni di loro proprietà (e di conseguenza anche degli oneri e degli obblighi convenzione) a terzi nel tentativo di esimersi dagli obblighi assunti, pur restando, secondo la PA, solidalmente responsabili verso il Comune.

Il TAR ha sottolineato che l'art. 11 della convenzione, “(…) prevede espressamente che «qualora il “Lottizzante 1” ed il “Lottizzante 2” procedano ad alienare aree facenti parte del Piano di Lottizzazione dovranno trasferire agli acquirenti gli oneri e gli impegni di cui alla presente convenzione. Sia nell’ipotesi di singoli lotti sia nell’ipotesi dell’alienazione totale dell’intera *** ***, il “Lottizzante 1”, il “Lottizzante 2” e la *** ***, ed i loro successori ed aventi causa a qualsiasi titolo, resteranno comunque solidalmente responsabili verso il Comune di Pessano con Bornago dell’adempimento di tutti gli obblighi previsti dalla presente convenzione»; (…) Quindi la *** *** si è aggiunta agli altri soggetti obbligati, senza tuttavia liberare dagli obblighi convenzionali gli originari proponenti.(…) In conseguenza di ciò (…) non soltanto laddove hanno eccepito l’infondatezza della domanda di condanna azionata dal Comune, ma anche nelle parti in cui i richiamati ricorrenti incidentali, in via subordinata, hanno chiesto di essere manlevati dalle obbligazioni discendenti dalla Convenzione in quanto trasferite in capo ai loro aventi causa, poiché, come rilevato in precedenza, deve essere tenuta ferma la responsabilità solidale degli originari lottizzanti cui si aggiunge, e non sostituisce, quella degli acquirenti subentranti (…)”.

In sintesi, secondo i giudici, quando il lottizzante originario vende un terreno soggetto a una convenzione urbanistica, gli obblighi previsti passano anche al nuovo acquirente. Tuttavia, la cessione non libera il venditore dalle proprie responsabilità, come stabilito dal principio di responsabilità solidale.

Inoltre, il TAR sancisce che “(…) devono essere rigettati i ricorsi incidentali proposti (…) non soltanto laddove hanno eccepito l’infondatezza della domanda di condanna azionata dal Comune, ma anche nelle parti in cui i richiamati ricorrenti incidentali, in via subordinata, hanno chiesto di essere manlevati dalle obbligazioni discendenti dalla Convenzione in quanto trasferite in capo ai loro aventi causa, poiché, come rilevato in precedenza, deve essere tenuta ferma la responsabilità solidale degli originari lottizzanti cui si aggiunge, e non sostituisce, quella degli acquirenti subentranti (…).

Del resto, la specifica natura delle convenzioni urbanistiche è funzionale anche (e soprattutto) al perseguimento dell’interesse pubblico al corretto assetto del territorio (cfr. Consiglio di Stato, II, 28 febbraio 2024, n. 1952; II, 23 settembre 2019, n. 6282), trattandosi di “contratti di diritto pubblico o ad oggetto pubblico” aventi a oggetto, seppure utilizzando moduli di natura pattizia, l’esercizio di potestà di natura pubblicistica (cfr. Consiglio di Stato, IV, 5 giugno 2023, n. 5465; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 11 novembre 2024, n. 3086; anche, Corte costituzionale, sentenza 15 luglio 2016, n. 179).”

Sempre secondo il tribunale, anche le richieste dei ricorsi incidentali, inerenti il sollevamento delle parti dalle obbligazioni, vengono respinte. Il Tribunale ha spiegato che le convenzioni urbanistiche non sono semplici contratti privati, ma servono a garantire il bene pubblico, inteso come l’uso corretto del territorio. Quindi, questi accordi, anche se sono scritti come normali contratti, in realtà riguardano l’esercizio di poteri pubblici, cioè decisioni che servono a gestire l’interesse della collettività.

In definitiva, chi firma una convenzione urbanistica non può sottrarsi agli obblighi assunti semplicemente cedendo il terreno. Gli impegni, come costruire opere d’arte (es. strade, marciapiedi, parchi) o cedere spazi pubblici, restano validi anche dopo il legittimo passaggio di proprietà e coinvolgono sia i proponenti originari e sia gli eventuali acquirenti successivi. La sentenza, in pratica, ribadisce l’essenzialità della tutela dell’interesse collettivo, per uno sviluppo urbano ordinato e sostenibile.

LA SENTENZA DEL TAR LOMBARDIA È SCARICABILE IN ALLEGATO.