Verifiche sismiche al tempo della sentenza n. 190/2018 della Cassazione: quando si può tenere aperta una scuola?

Introduzione

C’è uno spettro che si aggira per l’Italia, suscitando sgomento tra tecnici e responsabili della sicurezza sismica delle scuole: è la sentenza n. 190/2018 della Corte di Cassazione penale, relativa alla scuola di Ribolla, frazione del Comune di Roccastrada (GR).

In questa ridente località toscana, classificata come zona sismica 3, si trova infatti un edificio scolastico sequestrato dalla magistratura e assurto – suo malgrado - agli onori delle cronache giudiziarie e tecniche proprio a causa di tale sentenza. 

Ciò che ha destato scalpore è stata l’apparente intransigenza dei giudici che, pur in assenza di un qualsiasi danno, hanno visto come “violazione di una norma di sicurezza” una lieve carenza dell’ “indice di rischio” (rapporto capacità/domanda) dell’edificio: 0,985 invece di quel valore, 1, che la magistratura evidentemente ha ritenuto fosse assolutamente necessario per la sicurezza della scuola. 

In realtà, come vedremo alla fine dell’articolo, i fatti non stanno proprio così, e la problematica è più complessa e articolata. Vale però la pena di esaminare, anzitutto, alcuni aspetti di questa vicenda che possono risultare di interesse generale.

L'edificio, che prima del sequestro accoglieva più di 200 alunni, era stato realizzato negli anni '40 come dormitorio per i lavoratori delle miniere di lignite del territorio. Negli anni '60, a seguito della chiusura delle miniere fu riconvertito a plesso scolastico, con lavori di ristrutturazione che comportarono la trasformazione dei due corpi di fabbrica originari in un unico complesso rettangolare a due piani, con corte interna. Nel 2003-2004 venne poi interessato da lavori di consolidamento e di sostituzione della copertura.

Nel 2013 il Comune commissionò ad un professionista le verifiche sismiche previste dall'Ordinanza 3274/2003. Il tecnico presentò una relazione, nella quale, tra le altre cose (di cui parleremo successivamente) si diceva che il rapporto tra capacità e domanda per lo stato limite di collasso (SLC) era pari a 0,985. Questo valore – come vedremo – è stato assunto come indicativo del livello della sicurezza sismica dell'edificio in tutti gli atti della magistratura.

Si deve dire subito che né il PM né i giudici in questione si sono avvalsi di un consulente tecnico esperto in materia. Questo, da un lato ci conforta, perché almeno non è stato un collega ad interpretare così rigidamente tale (piccola) carenza, dall’altro spiega come mai, sia negli atti del PM, sia nelle sentenze, si faccia riferimento a questa (impalpabile) differenza, invece che ad altri aspetti tecnicamente più significativi.

La vicenda giudiziaria

Nel 2017 un comitato locale composto da genitori degli studenti di quella scuola, ritenendo – sulla base della relazione di cui sopra - che l’edificio non fosse sicuro, presentò un esposto alla Procura di Grosseto, ritenendo troppo elevati i rischi derivanti dal mantenimento in attività del plesso scolastico. Il PM, a seguito dell’esposto, ha indagato il sindaco, l'assessore competente ed il responsabile dell'ufficio tecnico per il reato di cui all'art. 328 cpp (rifiuto di atti d'ufficio - omissione, per non aver chiuso la scuola) ed ha trasmesso gli atti al GIP.

La vicenda giudiziaria si è poi sviluppata come segue:

- 31/03/2017: il tecnico comunale, con proprio parere, dichiara che, in relazione ai valori delle verifiche sismiche della scuola, l'edificio ha un buon grado di sicurezza alle azioni sismiche, anche in assenza di interventi;

- 12/4/2017: il GIP del tribunale di Grosseto, accoglie la richiesta del PM e dispone il sequestro preventivo della scuola;

- 24/4/2017: il Comune di Roccastrada presenta ricorso al tribunale del riesame di Grosseto, finalizzato alla revoca del provvedimento di sequestro;

- 26/4/2017: il tribunale del riesame di Grosseto accoglie le motivazioni a difesa del Comune (basate sulle NTC 2008 e sulla circolare del Dipartimento della protezione civile del 4.11.2010) e dispone la revoca del decreto di sequestro della scuola;

- 14/6/2017: il PM della Procura di Grosseto, contestando le motivazioni a difesa del Comune e ritenendo il perdurare di una situazione di rischio, presenta ricorso alla Corte di Cassazione penale, per l'annullamento dell'ordinanza del tribunale del riesame;

- 31/1/2018: la Corte di Cassazione penale, con sentenza n. 190/2018, accoglie il ricorso del PM e rinvia gli atti, per un nuovo esame, al tribunale di Grosseto, sulla base delle seguenti considerazioni:

Il rischio, apprezzato in chiave generale su tutto il territorio nazionale, classificato per zone con indicazione, per ciascuna, della percentuale di esposizione all'evento sismico, si traduce nella mappatura dell'intero patrimonio immobiliare con attribuzione alle singole costruzioni di un indicatore del 'rischio di collasso', calcolato in ragione dell'esposizione al rischio sismico di zona. La inosservanza della regola tecnica di edificazione proporzionata al rischio sismico di zona, anche ove quest'ultimo si attesti su percentuali basse di verificabilità, integra pur sempre la violazione di una norma di aggravamento del pericolo e come tale va indagata e rileva ai fini dell'applicabilità del sequestro preventivo.”

Nella stessa data, il tribunale di Grosseto dispone il ripristino del sequestro preventivo della scuola.

A seguito del deposito delle motivazioni della nuova ordinanza del tribunale del riesame di Grosseto, conseguente alla sentenza di Corte di Cassazione penale, il sindaco di Roccastrada ha fatto istanza di dissequestro al GIP del tribunale di Grosseto, motivandola con le nuove disposizioni contenute nelle NTC 2018 (in particolare quelle di cui al § 8.3) in merito alla sicurezza sismica delle scuole esistenti.

Il PM, valutate le motivazioni, ha chiesto l’incidente probatorio; il GIP l'ha ammesso, nominando un CTU, che ha iniziato i suoi lavori in data 20 marzo 2018….

Aspetti giuridici: una riflessione

Lo sviluppo del procedimento di sequestro – dissequestro dell’immobile si è sviluppato più velocemente del procedimento penale ex art. 328 (rifiuto di atti d'ufficio – omissione) anche se, nella sostanza, l’esito del secondo può condizionare il primo, proprio a partire dalla sua legittimazione. Infatti, la sentenza della Corte di Cassazione penale non entra nel merito della sussistenza del reato di rifiuto/omissione d'atti d'ufficio (art. 328 cpp), contestato al sindaco di Roccastrada, ma sulle condizioni per il sequestro del bene che si trovi in relazione di pertinenzialità con l'asserito reato. 

Al momento, il procedimento penale per il reato di cui all'art. 328 cpp risulta ancora pendente e, in caso di assoluzione del sindaco, verrebbe evidentemente meno anche il reato, presupposto per il sequestro. La giurisprudenza della Corte di Cassazione afferma infatti che è preclusa, in sede di verifica della legittimità del provvedimento di sequestro preventivo di beni, ogni valutazione sulla sussistenza dei gravi indizi di colpevolezza a carico degli indagati e sulla gravità degli stessi (Sez. 5, n. 18078 del 26/01/2010, De Stefani, Rv. 247134; Sez. 2, n. 5656 del 28/01/2014, PM in proc. Zagarrio, Rv. 258279). 

Nella sostanza, in sede di sequestro non è necessario valutare la sussistenza di gravi indizi di colpevolezza, essendo sufficiente che sussista il "fumus commissi delicti", vale a dire l’astratta riconducibilità ad una fattispecie di reato. 

Non è scontato che il processo a carico del sindaco accerti tale sussistenza, e se così fosse verrebbe meno il presupposto di legittimità del sequestro dell’immobile. 

Dunque, in tal caso, tanto rumore per nulla? Comunque sia, la vicenda ha aperto una discussione su un tema importante e di interesse generale.

Osservazione 1 - La “giurisprudenza creativa”: in mancanza di norme esplicite, PM e giudici “interpretano” …

Come detto, né il PM né il GIP si sono avvalsi di un consulente tecnico (solo dopo la sentenza della Cassazione è stato nominato un CTU) ed hanno stabilito, in maniera del tutto autonoma, che il raggiungimento del valore “1” di quell’ “indice di rischio” (rapporto capacità/domanda) fosse il criterio per definire l’edificio “sicuro” o meno, a prescindere dal giudizio formulato dal tecnico comunale (inquisito anche lui) che ne asseverava la sicurezza.

Le norme vigenti prima del 22 marzo 2018 (data di entrata in vigore delle NTC 2018, di cui parleremo più avanti) stabilivano che il rapporto capacità/domanda dovesse essere maggiore o eguale a 1 solo per le nuove costruzioni, senza nulla dire, a tale proposito, per le costruzioni esistenti. 

Evidentemente, mancando indicazioni esplicite, PM e giudici hanno “interpretato” la norma, stabilendo che tale parametro (visto come se fosse un coefficiente di sicurezza) dovesse essere pari ad 1 anche per la scuola in questione. 

D’altra parte, nel pensare comune (cui i giudici fanno riferimento) un coefficiente di sicurezza deve essere al 100%, e se stiamo al di sotto del 100% (visto come la “garanzia della sicurezza”) non va bene.

Noi tecnici sappiamo che quel rapporto non è un coefficiente di sicurezza, ma indica solo quale percentuale della domanda sismica di quel sito è “coperta” dalla capacità dell’edificio in esame. Sappiamo anche che la domanda sismica è un valore definito in modo convenzionale (è l’accelerazione che ha una certa probabilità di essere superata in un dato periodo di tempo) e che tale valore viene individuato mediante metodi probabilistici e perciò ha in sé, inevitabilmente, una consistente aleatorietà. 

Le NTC 2008 (ed anche le NTC 2018) ci dicono di assumere, come accelerazione di riferimento per la progettazione allo SLV di una scuola nuova, quel valore che ha probabilità 90% di non essere superato nel periodo di riferimento pari a 75 anni. I colleghi sismologi, sulla base di modelli probabilistici poissoniani, ci hanno fornito (e sono riportati nella normativa) i valori di tali accelerazioni, ma bisogna ricordare che le teorie utilizzate si basano su osservazioni statistiche (storie sismiche) temporalmente molto limitate, e di ciò ne risente in modo significativo l’attendibilità dei risultati. In ogni caso, poi, resta comunque “scoperto” quel 10% di probabilità di superamento, ovvero si ammette che comunque, in quel sito, possano avvenire sismi con accelerazione più elevata, per i quali lo SLV non sarebbe soddisfatto. 

Per quanto prima detto, a noi tecnici risulta chiaro che la parola “sicurezza”, in ambito sismico, ha un significato puramente probabilistico e progettiamo consapevoli di questa aleatorietà, assumendoci i rischi connessi. Rischi che in realtà sono abbastanza limitati, almeno fino a che si tratta di accettare che la nostra scuola possa avere problemi (cioè non soddisfi lo SLV) per accelerazioni di picco che hanno (solo) il 10% di probabilità di avvenire in un arco temporale consistente (75 anni). In questi casi, infatti, la differenza tra “probabilità di resistere” e “sicurezza” è esigua, perchè la probabilità annua di superamento (0,1/75 = 1,33 per mille) è piuttosto bassa.

Problemi (e rischi) molto più rilevanti possono nascere quando si pensa di poter utilizzare questi modelli probabilistici anche su periodi temporali brevi, perché in questi casi la probabilità annua può risultare molto (troppo) elevata.

Su questo punto occorre riflettere, in particolare quando si seguono metodi proposti in alcuni documenti tecnici non cogenti [1][2][3] nei quali si dice che le costruzioni esistenti, come scuole, ospedali ed altro, anche se hanno capacità molto inferiori alla domanda possono essere considerate “sicure” come quelle nuove (perfettamente a norma) differenziando solo il periodo di validità delle verifiche.

Il metodo (o meglio, il “trucco”) suggerito si basa sul fatto che, se si mantiene fisso quel 10% di probabilità di superamento, ma si riduce il periodo di riferimento, automaticamente diminuisce la domanda sismica con la quale ci dobbiamo confrontare. Così, se per una scuola nuova la verifica vale per un periodo di 75 anni (e quindi per la domanda sismica probabilisticamente correlata a quel periodo temporale) per una scuola esistente (con carenze più o meno gravi) basta ridurre il periodo di riferimento (e con esso il periodo di validità della verifica) fino a che l’accelerazione di riferimento (di tale periodo) non diventa talmente piccola da soddisfare le verifiche della struttura in esame.

Dire che, in questi casi, si hanno gli stessi livelli di sicurezza di un edificio a norma appare, francamente, un po’ azzardato. È infatti evidente l’artificiosità di questo modo di ragionare [4], visto che in tale approccio si trascurano completamente le differenze nelle probabilità annue di superamento: una cosa è il 10% in 75 anni (scuola a norma), ben altra cosa è quello stesso 10% di probabilità concentrato, ad esempio, in pochissimi anni! 

Si può arrivare così a certificare come “sicure” - seppure per periodi di tempo ridotti - costruzioni che hanno scarsissime capacità di superare sismi anche modesti (che, ricordiamolo, possono avvenire in qualsiasi momento, non essendo essi così attenti e scrupolosi nel seguire le teorie probabilistiche e le circolari ministeriali …).

Alcuni dei documenti tecnici prima citati (e, per quanto è dato sapere, anche la bozza della Circolare esplicativa delle NTC 2018), nel suggerire questo approccio probabilistico attribuiscono al periodo di riferimento ridotto il significato di “tempo entro il quale deve essere attuato l’intervento”, che appare così come la data di scadenza di una garanzia. Al termine di quel periodo, l’intervento sarà necessario, anzi obbligatorio, ma il corollario è che, quasi certamente, per tutto quel periodo l’intervento verrà procrastinato. Del tutto incerto, invece, è il fatto che il sisma sia così paziente da aspettare la scadenza indicata ...

Qui la domanda sorge spontanea: su chi grava la responsabilità per quanto può accadere, in quel periodo, a quell’edificio di manifesta vulnerabilità? La risposta è ovvia: su chi ha dichiarato (confidando sulla teoria poissoniana delle probabilità di occorrenza dei sismi) che per N anni l’intervento può essere rimandato (con ciò considerando – implicitamente - che quell’edificio sia sicuro almeno per quel periodo). 

Il punto di vista della magistratura sulla probabilità degli eventi sismici appare – a giudicare dalle sentenze già passate in giudicato - molto diverso da quanto detto sopra: se si è una zona sismica, il sisma va considerato come possibile in qualsiasi momento, e se qualcuno ha dichiarato che un certo edificio, in una determinata zona, è sicuro (o anche solo che l’intervento su di esso può essere rimandato per un certo periodo) se ne assume lui, personalmente, tutta la responsabilità. Anche perché, come detto, nessuno dei documenti [1][2][3] che suggeriscono questo approccio è cogente, e quindi seguirli o meno è solo una nostra scelta. 

Osservazione 2 - Prevedibilità dei terremoti, PM e giudici la vedono così

Su questo tema, una lettura particolarmente interessante è quella dell’e-book di Raffaele Guariniello: “Terremoti: obblighi e responsabilità. Gli insegnamenti della Cassazione” [5].

Le sentenze citate (e commentate) in questo libro esprimono più volte il concetto che in zona sismica - anche debolmente sismica - il sisma non può essere considerato come un evento eccezionale ed imprevedibile, ma va considerato come una “normale vicenda del suolo”.

Dire che un evento è “prevedibile” comporta, evidentemente, delle responsabilità a prescindere dal fattore “tempo”. In altri termini, se in un determinato sito l’evento è “prevedibile”, occorre tenerne conto e comportarsi di conseguenza; bisogna usare tutte le opportune cautele, pensando che tale evento potrebbe avvenire in qualsiasi momento ed evitando di far dipendere la vita di chi occupa quell’edificio da una valutazione probabilistica (sui tempi di arrivo del sisma) di limitata attendibilità. 

Ad esempio, nella sentenza (Cass. 1° luglio 2010, n. 24732) riferita al crollo della scuola di San Giuliano di Puglia, si legge: “i terremoti di massima intensità sono eventi che, anche ove si propongano con scadenze che eccedono una memoria rapportata alla durata di molte generazioni umane, rientrano nelle normali vicende del suolo, e, certamente, non possono essere qualificati eccezionali o imprevedibili quando si verifichino in zone già qualificate ad elevato rischio sismico o in zone formalmente qualificate come sismiche”

Nella sentenza (Cass. 24 marzo 2016, n. 12478) relativa al sisma all’Aquila, si conferma quanto sopra: “Già da tempo la giurisprudenza di questa corte ha chiarito come i terremoti, anche di rilevante intensità, siano da considerare alla stregua di eventi rientranti tra le normali vicende del suolo, e non possano essere giudicati come accadimenti eccezionali e imprevedibili quando si verifichino in zone già qualificate ad elevato rischio sismico, o comunque formalmente classificate come sismiche”.

Già nella sentenza (Cass. 18 dicembre 1990, n. 17492) riferita al caso di un crollo a Nocera Inferiore, si stabiliva chiaramente che chi si occupa di tali edifici deve considerare come possibile – in un qualsiasi momento - l’eventualità di un forte terremoto:

“In breve, si tratta di eventi con i quali i professionisti competenti sono chiamati a confrontarsi senza poterne addurre fondatamente la relativa scientifica imprevedibilità”.

Risulta evidente il differente approccio dei giudici delle sentenze della Cassazione (che fanno giurisprudenza) rispetto a quanto suggerito dai documenti tecnici prima citati. Si può solo ripetere che tali documenti non hanno alcuna cogenza, e quindi, l’assumerli come validi o meno è una libera scelta del tecnico (che se ne assume tutta la responsabilità).

Riassumendo: per la Giustizia, se ci troviamo in zona sismica dobbiamo comportarci come se il sisma potesse avvenire in qualsiasi momento. 

Osservazione 3: l’inadeguatezza sismica è motivo di azione penale anche in assenza di danni

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