Temporaneo e permanente: una differenza concettuale tradotta in numero

Questo articolo integra l’analisi che Ermete Dalprato ha svolto sulle condizioni di ammissibilità urbanistica delle opere temporanee ovvero sulla necessità o meno della loro conformità o mera compatibilità col piano. Qui ora viene analizzata la sostanziale differenza concettuale tra opere temporanee ed opere precarie – ancora impropriamente confuse quando invece sono sostanzialmente diverse – approfondendo il tema della loro possibile durata che il Legislatore ha inteso definire con l’indicazione di un termine temporale. Che però non ha risolto i problemi

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Nella ormai articolata famiglia delle “Opere di Edilizia Libera” quelle “Temporanee” occupano una posizione specifica. E privilegiata.

Privilegiata perché la loro identificazione prescinde da analitiche descrizioni e interpretazioni di dettagli dimensionali o tipologie costruttive o di materiali.

Poiché però spesso, anche nelle pagine specializzate, vengono trattate genericamente insieme alle opere di edilizia libera – confondendo le caratteristiche richieste alle une e alle altre (per il solo fatto di essere descritte unitariamente nell’articolo 6) - vogliamo qui invece sottolinearne la specificità che le caratterizza e le distingue.

Il loro unico elemento di identificazione è “il tempo” ovvero la permanenza sul territorio. Permanenza limitata nel tempo conseguente non alla durabilità dei materiali costitutivi ma alla funzione, che deve essere strumentale a qualcos’altro. Concetto di “funzionalità” che è diverso dal concetto di “pertinenza” che va invece ritenuto quale asservimento funzionale e permanente ad un edificio principale.

Qui si tratta di una “funzione” che deve essere di per sé temporanea e che, proprio per questa caratteristica, rende l’opera non incidente sulla modificazione dell’uso del territorio e quindi sottratta alla valutazione di “conformità” alle norme urbanistiche e (quel che più interessa) sottratta al regime autorizzatorio (di permesso o di s.c.i.a.).

Ne consegue che, le opere temporanee, pur essendo indubbiamente opere di edilizia non hanno però rilevanza urbanistica.

Da sempre (da quando fu introdotto il regime delle licenza edilizia con la legge n. 1150/42) ci si era posti il problema se tutte le opere edilizie dovessero essere sottoposte a tale regime autorizzativo o alcune di loro per le caratteristiche intrinseche ne fossero esonerate.

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La precedente individuazione dottrinale delle opere “precarie”...

Si è sempre ritenuto pacificamente, ad esempio, che le opere di manutenzione ordinaria fossero esenti da qualsivoglia preventivo regime autorizzativo e si era anche venuta consolidando la convinzione che opere di modesta consistenza potessero anch’esse esserne esonerate. Si era così configurata una categoria di opere cosiddette “precarie” in cui si riconosceva la loro ininfluenza urbanistica.

Intendendo per “precarie” le opere che stavano per poco tempo in sito.

Occorreva però individuare un criterio, una caratteristica, per codificare il concetto di precario e si pensò di individuarlo nelle “caratteristiche costruttive”. Così, di volta in volta, venivano ritenute precarie le “opere” realizzate con materiali poveri o prefabbricate (perché facilmente montabili e smontabli) e, come tali, di “facile rimozione”.

...o di “facile rimozione”

Il fatto che fossero di facile rimozione non garantiva poi che fossero effettivamente rimosse. La caratteristica fisico-costruttiva non era sufficiente, anzi col tempo ci si accorse che nel nostro Paese non c’è nulla di più stabile di ciò che è di “facile rimozione” per cui il concetto andava raffinato e precisato meglio.

Il Testo Unico dell’Edilizia ha cambiato criterio identificativo

Ci ha pensato il Testo Unico dell’Edilizia che all’articolo 3 lett. e) (punti 3, 5, 7) ha voluto specificare che la “precarietà” che rende un’opera non incidente sul territorio non è individuabile in caratteristiche costruttive (la prefabbricazione o la facile rimozione), ma nel “tempo”.
Questa fu la rivoluzione concettuale della tipologia.

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Recitava (e recita tutt’ora) il DPR 380/01 che sono da considerarsi “nuova costruzione”:

  • e.3) la realizzazione di infrastrutture e di impianti, anche per pubblici servizi, che comporti la trasformazione in via permanente di suolo inedificato;
  • e.5) l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee o siano ricompresi in strutture ricettive all’aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico, in conformità alle normative regionali di settore; (così modificato dall'art. 52, comma 2, legge n. 221 del 2015);
  • e.7) la realizzazione di depositi di merci o di materiali, la realizzazione di impianti per attività produttive all'aperto ove comportino l'esecuzione di lavori cui consegua la trasformazione permanente del suolo inedificato.

Oltre alla definizione esplicita di temporaneo contenuta nel punto 5, anche dai punti 3 e 7 , per sottrazione, derivava che ciò che non era permanente era temporaneo, e come tale non era da considerarsi costruzione.
 E’ appena il caso di notare che tutte le soprariportate elencazioni della lettera e) dell’articolo 3 hanno cercato di chiarire i più diffusi e ripetuti conflitti giurisprudenziali degli anni precedenti che spesso vertevano sul concetto di precarietà diversamente interpretato dalla giurisprudenza (amministrativa e penale) e nella pratica.

Il richiamo della lettera e5) al fatto che, se non temporanei, sono “nuova costruzione” anche i manufatti “leggeri” è un evidente tentativo del Legislatore di superare le elucubrazioni della precedente dottrina e giurisprudenza che si erano arrampicate sugli specchi per individuare le caratteristiche fisiche più idonee a classificare come “precari” i manufatti.

Con questo esplicito quanto generico riferimento alla “leggerezza” (evidentemente costruttiva) il Legislatore intende chiudere definitivamente quella stagione. D’ora in poi non saranno le caratteristiche fisico-strutturali a determinare la “precarietà” ma il fattore “tempo”.

Anzi si dovrà fare riferimento non più all’ambiguo termine di precario ma solo a quello di temporaneo.

L'innovazione concettuale del Testo Unico dell'Edilizia

Questa diventa dunque la “chiave di lettura” dell’incidenza delle opere sul piano urbanistico-edilizio. Le opere possono essere anche “leggere” ma se sono permanenti incidono sull’assetto del territorio e sono costruzioni.

Per contro, in base al principio di residualità con cui si identificano le categorie di opere edilizie, le opere temporanee non sono neppure “costruzioni”. Sono opere edilizie sì, ma non “costruzioni”. E per lo stesso principio non esistono altre categorie di opere visto che l’articolo 3 ha la pretesa di essere esaustivo.

Ciò che è temporaneo (e ad un certo punto sparisce perché viene rimosso) non altera l’uso del territorio! questa è l’innovazione del DPR 380/01.

Il principio pareva originale, semplice e inequivocabile. Ed in effetti lo è: è un principio che qualifica se l’opera è o no una costruzione non in base alla temporaneità intrinseca dell’opera stessa ma in base alla temporaneità della sua finalità. È la finalità che qualifica l’opera: se la finalità è temporenea l’opera è temporanea.

E qui sta la differenza. E fors’anche la difficoltà interpretativa. Perché la durata della finalità è variabile in funzione della finalità stessa e non è un dato assoluto. Il che non vuol dire che sia discrezionale; più semplicemente che non è un dato univoco per tutte le situazioni.

Basterà far l’esempio delle cosiddette “casematte” di cantiere; penso che saremo tutti d’accordo che sono funzionali alla realizzazione di un”altro” manufatto, che saranno rimosse (smontate o demolite) al completamento dell’”altro” manufatto e che di per sé non alterano l’assetto del territorio. Quale debba essere la loro “durata” dipende dall’“altro” manufatto. Ovvero dall’esigenza cui rispondono. Che certamente è temporanea, ma non per questo uguale per tutti i manufatti permanenti da costruire (e, forse, neppure predeterminabile in modo certo all’inizio dei lavori).

Ma i tecnici sono persone concrete alla ricerca di certezze...che credono di trovare nei numeri

E così hanno chiesto a gran voce al Legislatore di fissare in un numero il “concetto” di temporaneità credendo in questo di trovare pace e uniformità interpretativa a fronte delle diversificate durate dei periodi di temporaneità legate alle diverse finalità di volta in volta perseguite. O alla possiblità che qualcuno “faccia il furbo”.

Nulla di più sbagliato sotto il profilo concettuale (non si può ridurre un “principio” a “numero”) e nulla di più effimero. Che ha portato a conseguenze non risolutive o addirittura controproducenti.

Infatti fu così che nel 2010 con una prima modifica dell’articolo 6 del DPR 380/01 che elenca le “opere di edilizia libera” (poi sempre confermata nelle modifiche successive) si è detto che le opere temporanee (ancorché atte a soddisfare esigenze “contingenti e temporanee”) sono eseguibili senza titolo se, e solo se, la loro permanenza è di non più di novanta giorni (diconsi 90). In pratica si è voluto dare una “misura” alla temporaneità in termini assoluti.

Ma non si è stati coerenti nel modo di dirlo. Se lo si fosse stati questa misura andava messa nell’articolo 3 (quello delle definizioni) e non nell’articolo 6 (quello dei titoli dovuti).

Però mettere questa “misura” nell’articolo 3 avrebbe immediatamente resa palese la  contraddittorietà  perché avrebbe voluto dire che la “temporaneità” dura solo 90 giorni e oltre 90 giorni l’opera non è più temporanea (il che avrebbe smentito la definizione di principio basata sulla funzionalità); invece è stata messa nell’articolo 6 che, molto più prosaicamente, stabilisce solo il titolo dovuto.

Il che apparentemente (ma solo apparentemente) non smentisce il “principio” che oltre i 90 giorni le opere possano ancora essere considerate concettualmente temporanee, ma svincola la caratteristica di temporaneità dall’esenzione dal titolo: e dopo 90 giorni impone la richiesta di un titolo.

Ma quale titolo?

A prima vista, ai sensi dell’articolo 3 lett.e) punti 3, 5, 7 – sui quali non incide la limitazione temporale dei novanta giorni – dovremmo continuare a considerare tali opere comunque temporanee e, quindi, “non costruzioni”; certamente però non possiamo neppure inquadrarle nelle lettere a), b), c), d) perché descrivono solo gli interventi sull’edilizia già esistente.

E allora? C’è un vuoto normativo. Che l’articolo 3 del DPR 380/01 non ammette (meglio dire: “non ammetterebbe”) visto che ha la pretesa di presentarsi come esaustivo di tutte (ma proprio tutte) le categorie di opere esistenti sulla terra.

Poiché però – per la struttura logica che regge il DPR 380/01 - il titolo dovuto per ogni attività discende dal tipo di opera (e visto che queste certamente non possono essere inquadrate come interventi sull’edilizia esistente) il titolo dovuto è il permesso: in altri termini (con un’interpretazione a ritroso) le opere che permangono più del termine di novanta giorni, di fatto devono essere assimilate alle “nuove costruzioni” (quantomeno per le conseguenze pratiche). Rientra dalla finestra quello che non si è avuto il coraggio di far entrare dalla porta.

Dunque la modifica dell’articolo 6 del Testo Unico dell’Edilizia incide implicitamente anche sull’articolo 3 e dà effettivamente una misura oggettiva e univoca della temporaneità. Per arrivarci però abbiamo dovuto fare un “salto logico” e coprire un vuoto.

Dal punto di vista concettuale resta comunque un incongruo pasticcio. E allora non dobbiamo stupirci delle difficoltà interpretative che sono poi sorte perché è difficile che da una premessa illogica possano conseguire deduzioni logiche e lineari; tant’è vero che le interpretazioni e le precisazioni che ne sono seguite sono sempre basate su definizioni analitiche e mai sul concetto (sempre con metodo induttivo e mai con metodo deduttivo). Abbiamo rotto l’architettura logica del Testo Unico dell’Edilizia.

da zero a cento

Con la (sgradevole) conseguenza che le opere temporanee non rimosse, al novantunesimo giorno sono considerate come “nuova costruzione” e – come tali soggette a permesso – per cui diventano abusive in assenza di permesso con le conseguenti sanzioni demolitorie (per l’immobile) e penali (per i responsabili dell’abuso).

La giurisprudenza non ha dato tregua sul punto; ma non ha avuto difficoltà ad interpretare (non c’era nessuna novità), ha solo pedissequamente applicato la legge.

L’aver ridotto un concetto a numero ha portato a queste certezze: il termine e la sanzione, o, se si preferisce, la certezza della sanzione al termine. Forse non era quello che si cercava. E neppure la soluzione funzionale ai casi reali.

Anche perché sotto il profilo dell’equità il termine non risponde all’adeguatezza del fine introdotto dal “principio”: se si voleva salvaguardare la temporaneità delle “esigenze” la durata doveva essere variabile in funzione di queste ultime.

Le casematte di cantiere dovrebbero insegnare. Per loro, ad esempio, allo scadere del novantesimo giorno dovremmo forse chiedere il permesso? Difficile da ottenere visto che:

  • non esiste la fattispecie del permesso a termine e dunque se mai fosse rilasciabile un permesso potremmo tenere l’opera (la casamatta) per sempre;
  • le casematte non sono previste dal piano urbanistico e pertanto non sono conformi per cui il permesso non è rilasciabile.

Ma il tema delle opere temporanee è ampio e merita ulteriori approfondimenti.