Sanatoria: le regole per l'accertamento di conformità di abusi edilizi costruiti nei Parchi

Consiglio di Stato: la differenza tra immobili o aree oggetto di puntuale tutela paesaggistica e le aree integralmente protette, rimesse alla tutela tramite specifici Enti Parco, e le finalità di tutela, non consentono un’applicazione della sanatoria prevista nell’art. 36 del DPR 380/2001.


Sanatoria off limits nei parchi

Come funziona la sanatoria nei parchi? Quali sono le regole dell'accertamento di conformità? Si può ottenere un permesso in sanatoria per un immobile ubicato dentro l'area protetta di un parco?

A queste domande ha risposto il Consiglio di Stato con la sentenza 5152/2021 dello scorso 6 luglio, sottolineando l'inammissibilità dell'accertamento di conformità (e quindi di un permesso di costruire in sanatoria) per manufatti abusivi realizzati in queste aree 'protette', che sono diverse dalle zone tutelate 'ordinarie'.

 

Il caso

L'Ente Parco Nazionale del Vesuvio (E.P.N.V.) presenta ricorso per riformare una sentenza del Tar Campania, deducendo la violazione dell’art. 12 della legge 394/1991 e delle prerogative e dei poteri di autotutela del Parco, dell’art. 37 co. 2 del dpr 380/2001 e la falsa applicazione dell’art. 36 del citato dpr 380/2001, chiedendo anche la sospensione cautelare della sentenza.

Nello specifico, si tratta di alcuni lavori non autorizzati presso un immobile, per i quali erano stati richiesti, successivamente, dei permessi di costruire in sanatoria.

Per oltre opere non autorizzate, e ritenute preesistenti, oggetto di precedenti ordinanze di demolizione da parte del Comune, furono invece conclusi lavori di ripristino dello stato dei luoghi, seguito successivamente da una revoca parziale dell’ordine di demolizione. L’interpellata Soprintendenza Beni Ambientale e di Paesaggio di Napoli avvallava le richieste con parere di conformità paesaggistica.

L’Ente Parco Nazionale del Vesuvio, chiamato nel predetto procedimento in sanatoria, ingiungeva però al proprietario, con propria ordinanza di demolizione, la sospensione di ogni lavoro in corso e l’eliminazione o rimozione di tutte le opere abusive e comunicava con provvedimento una risposta negativa circa la domanda in sanatoria.

I proprietari si rivolgevano allora al TAR Campania, ottenendo l'accoglimento di uno dei due ricorsi.

L’ente appellante sostiene che il TAR sia incorso in un errore di fatto, avendo ritenuto l’intervento dell’E.P.N.V. un intervento spiegato direttamente sulle istanze di accertamento, travalicando i poteri e le competenze istituzionali.

 

Competenze nelle aree protette e nulla osta dell'ente parco

L'oghgetto del contendere - sottolineano i giudici di Palazzo Spada - è relativa all’interpretazione dell’art. 13 della legge quadro sulle aree protette ed all’ammissibilità di sanatorie urbanistico edilizie in aree perimetrate a parco.

Per dirimere il caso, si cita la sentenza 17/2016 dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, dove si è evidenziato che, a differenza di una valutazione di compatibilità, la detta verifica di conformità - che solo accerta la conformità degli interventi concretamente prospettati alle figure astrattamente consentite - non comporta un giudizio tecnico-discrezionale autonomo e distinto da quello già dettagliatamente fatto e reso noto, seppure in via generale, mediante i rammentati strumenti del Piano per il parco e del Regolamento del parco.

Il citato art. 13 subordina il rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti od opere al nulla-osta dell’Ente parco che ne verifica la compatibilità con la tutela dell’area naturale protetta (art. 13, comma 1). Ma non riguarda opere in sanatoria.

Il motivo è evitare che l’antropizzazione del Parco segua una logica casuale e connotata dalla creazione di stati di fatto quale quella che connota talvolta inevitabilmente lo sviluppo urbano, una volta introdotta la regola generale di ammissibilità delle valutazioni postume (art. 36 dpr 380/2001).

Con specifico riguardo alla natura del nulla-osta in argomento si evidenzia come esso sia, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, “atto diverso dall’autorizzazione paesaggistica agli interventi, agli impianti e alle opere da realizzare, in quanto atto endoprocedimentale prodromico rispetto al rilascio dell’autorizzazione stessa” (Corte cost., sentenza 29 dicembre 2004, n. 429) dotato di una sua autonomia essendo l’interesse naturalistico ambientale diverso da quello paesaggistico.

Infatti la valutazione paesaggistica postuma, entro certi limiti, dall’art. 167 comma 4 del Codice dei beni culturali e del paesaggio che recita: “L'autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica, secondo le procedure di cui al comma 5, nei seguenti casi:

  • a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;
  • b) per l'impiego di materiali in difformità dall'autorizzazione paesaggistica;
  • c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell'articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.

Nulla di analogo è prescritto per il nulla osta ad interventi nell’ambito dei parchi.

In definitiva, sussiste la radicale inammissibilità dei pareri postumi dell’Ente Parco e la natura preventiva dell’autorizzazione di cui all’art. 13 della legge quadro sulle aree protette.

In un’area integralmente protetta, infatti, sono vietate tutte quelle attività che non siano espressamente consentite dal piano e dettagliatamente disciplinate nel relativo regolamento.

Il legislatore, cioè, ha costruito il nulla-osta come atto necessariamente destinato a precedere il rilascio di provvedimenti abilitativi puntuali che riguardino un singolo, specifico intervento da valutarsi preventivamente.

Sanatoria: le regole per l'accertamento di conformità di abusi edilizi costruiti nei parchi

La decisione finale

Il ragionamento del TAR Campania, quindi, non è condivisibile e il ricorso dell'Ente parco va accolto.

La differenza tra immobili o aree oggetto di puntuale tutela paesaggistica e le aree integralmente protette, rimesse alla tutela tramite specifici Enti Parco, e le finalità di tutela, in funzione all’antropizzazione del territorio, non consentono quindi un’applicazione della sanatoria prevista nell’art. 36 del DPR 380/2001.

I ricorrenti in primo grado avevano ottenuto il parere di conformità paesaggistica della Soprintendenza delle B.A. e Paesaggio di Napoli atteso che l'intervento non è in contrasto con i caratteri paesaggistici del contesto, inserendosi nell’ambiente circostante senza alterazioni rilevanti. Ma le prescrizioni di NTA del vigente PTP nelle Zone di “protezione integrale” (in combinato disposto artt. 11 e 9 NTA) vietano ogni incremento volumetrico e consentono solamente interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente.

 

Interventi nuovi e titoli paesaggistici nei parchi: serve il nulla osta preventivo

Nel caso specifico, il permesso in sanatoria era stato concesso per interventi nuovi, ovverosia:

  • recinzione per circa 10 mt. di lunghezza ed alta circa 2 mt. con inferriata e cancello in ferro;
  • costruzione di muretti completi di intonaco e pitturazione;
  • costruzione di piccola rampa di scala per il dislivello di due ambienti;
  • realizzazione di un impianto sanitario;
  • realizzazione di alcune rampe di scale in calcestruzzo allo stato grezzo;
  • costruzione di due colonne in muratura aventi dimensioni circa m 0.30 x0.30 ed altezza circa m. 2.40;
  • realizzazione al primo piano di un ampliamento in muratura sul prospetto est di circa mq. 9,50 altezza circa m 2.70, completo di pitturazione, pavimentazione e infisso esterno. In adiacenza a detto ampliamento, risulta essere presente un altro vano in muratura in ampliamento;
  • sostituzione della copertura della tettoia in legno posta sul terrazzo ad est del primo piano, con tavole in legno con soprastante materiale impermeabilizzante, e realizzazione anche dei pilastrini in muratura di appoggio delle travi orizzontali e muretti di collegamento completi di intonaco, mattonelle in cotto;
  • nell’area di pertinenza dei fabbricati, movimenti di terra, riempimento e sbancamento di aree, rampe di accesso per il collegamento del dislivello di varie quote, ed il percorso veicolare formato da stradina in terra battuta.

Per i titoli paesaggistici specifici esiste una disciplina che ammette pareri postumi, ma solo per interventi di lieve entità (art. 167 del d.lgs. 42 del 2004); e succede che anche la normativa regionale (cfr. Regione Lazio, legge regionale 29/1997, art. 28) esclude espressamente tali pareri postumi.

In assenza di leggi regionali permissive in materia di parchi (che sarebbero comunque da sottoporre a vaglio costituzionale, perché la tutela dell’ambiente spetta allo Stato e che nella specie non sono state invocate), quindi, si ritiene corretta l’interpretazione rigorosa dell’art. 13 della legge sulle aree protette, che ammette solo nulla osta preventivi.

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