Revisione dei prezzi, caro materiali e prezzari regionali: le modifiche introdotte dal decreto Sostegni-ter.

Disposizioni urgenti in materia di contratti pubblici

Con il decreto legge 27 gennaio 2022, n. 4, recante “Misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse all’emergenza da Covid-19, nonché per il contenimento degli effetti degli aumenti dei prezzi nel settore elettrico” (c.d. decreto Sostegni-ter), il legislatore italiano è intervenuto nuovamente sulla materia dei contratti pubblici attraverso l’art. 29, rubricato “Disposizioni urgenti in materia di contratti pubblici”.

Dietro la rubrica, evidentemente generica, si cela la disciplina di tre tematiche di grandissima attualità, legate:

i) alla revisione dei prezzi;

ii) alle compensazioni da riconoscersi in conseguenza delle variazioni, in aumento o in diminuzione, dei materiali da costruzione;

iii) ai prezzari regionali impiegati dalle stazioni appaltanti per determinare il costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni e, dunque, l’importo complessivo stimato dell’appalto da porre a base di gara.

 

Revisione dei prezzi, caro materiali e prezzari regionali: le modifiche introdotte dal decreto Sostegni-ter.

 

Le clausole di revisione dei prezzi e il meccanismo di compensazione

L’art. 29, comma 1, del d.l. n. 4/2022 dispone, alla lett. a), che “fino al 31 dicembre 2023, al fine di incentivare gli investimenti pubblici, nonché al fine di far fronte alle ricadute economiche negative a seguito delle misure di contenimento dell’emergenza sanitaria globale derivante dalla diffusione del Covid-19, in relazione alle procedure di affidamento dei contratti pubblici, i cui bandi o avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente siano pubblicati successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto (i.e. 27 gennaio 2022), nonché in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o di avvisi, qualora l’invio degli inviti a presentare le offerte sia effettuato successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto … è obbligatorio l’inserimento, nei documenti di gara iniziali, delle clausole di revisione dei prezzi previste dall’art. 106, comma 1, lett. a), primo periodo del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50”.

Ciò significa, all’atto pratico, che le stazioni appaltanti dovranno inserire, all’interno della lex specialis di gara, clausole di revisione dei prezzi chiare, precise e inequivocabili, volte a determinare “la portata e la natura di eventuali modifiche nonché le condizioni alle quali esse possono essere impiegate, facendo riferimento alle variazioni dei prezzi e dei costi standard, ove definiti”, senza con ciò apportare “modifiche che avrebbero l’effetto di alterare la natura generale del contratto”.

Al tempo stesso, l’art. 29, comma 1, lett. b) introduce una deroga alle previsioni contenute nell’art. 106, comma 1, lett. a), quarto periodo, del d.lgs. n. 50/2016 e s.m.i. Si stabilisce, infatti, che le variazioni di prezzo dei singoli materiali da costruzione, siano esse in aumento o in diminuzione, sono valutate dalla stazione appaltante nella misura in cui risultino superiori al 5% rispetto al prezzo rilevato nell’anno di presentazione dell’offerta e che si procederà a compensazione per la percentuale eccedente il 5% e, comunque, in misura pari all’80% di detta eccedenza nel limite delle risorse disponibili.

Sarà l’Istituto nazionale di statistica a dover definire, nei prossimi novanta giorni, la metodologia di rilevazione delle variazioni dei prezzi dei materiali, mentre il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili dovrà individuare, entro il 31 marzo e il 30 settembre di ciascun anno, le variazioni percentuali più significative occorse nel semestre.

 

Cosa fare per la compensazione: l'Impresa e il Direttore Lavori

Ai fini della compensazione, l’appaltatore dovrà presentare – a pena di decadenza – l’istanza di compensazione nel rispetto delle tempistiche delineate dall’art. 29, comma 4, dando prova dell’effettiva maggiore onerosità subita “con adeguata documentazione, ivi compresa la dichiarazione di fornitori o subcontraenti o con altri idonei mezzi di prova relativi alle variazioni del prezzo elementare dei materiali da costruzione pagato dall’esecutore rispetto a quello documentato dallo stesso con riferimento al momento dell’offerto”.

Il direttore dei lavori, dal canto, suo dovrà verificare non solo l’effettiva maggiore onerosità subita dall’esecutore, ma anche che l’esecuzione dei lavori sia avvenuta nel rispetto delle tempistiche indicate nel cronoprogramma, potendo la compensazione interessare i soli lavori eseguiti nel rispetto delle anzidette tempistiche.

Si chiarisce, poi, che sono esclusi dalla compensazione i lavori contabilizzati nell’anno solare di presentazione dell’offerta (cfr. art. 29, comma 5) e che la compensazione non è soggetta al ribasso d’asta ed è al netto delle eventuali compensazioni precedentemente accordate (cfr. art. 29, comma 6).

 

Aumento prezzi e Compensazioni: potranno nascere nuovi contenziosi

Se l’iniziativa del legislatore sembra rappresentare, da un lato, una prima risposta alle iniziative intraprese in tempi recenti dalle imprese operanti nel settore delle costruzioni (risale, infatti, alla giornata del 25 gennaio la notizia di stampa relativa all’impugnazione, ad opera delle imprese aderenti all’Associazione Nazionale Costruttori Edili (ANCE) e dei costruttori di impianti aderenti all’Associazione Nazionale Costruttori di Impianti e dei Servizi di Efficienza Energetica (ASSISTAL), del decreto del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibile dell’11 novembre 2021, recante “Rilevazione delle variazioni percentuali in aumento o in diminuzione, superiori all’8 per cento, verificatesi nel primo semestre dell’anno 2021, dei singoli prezzi dei materiali da costruzione più significativi”), non è da escludere che la formulazione attuale della norma possa generare nuovi contenziosi oppure contestazioni ad opera del mondo delle imprese in assenza di precisazioni – chiare, univoche e concordanti – sui mezzi di prova ritenuti idonei ai fini della dimostrazione della maggiore onerosità subita, non essendo realistico pensare che le imprese accettino di trovarsi esposte a prassi discordanti o a indicazioni di segno opposte provenienti dai singoli uffici.

Ecco, dunque, che occorrerà necessariamente uno sforzo comune da parte di tutti gli attori coinvolti nelle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici per giungere a soluzioni ispirate prima di tutto al buon senso, oltre che rispondenti alle attuali condizioni del mercato, se non si vogliono arrestare gli investimenti, ivi inclusi quelli correlati al Piano nazionale di ripresa e resilienza.

È, difatti, impensabile anche solo ipotizzare che le procedure di gara possano reggersi, al momento, su meccanismi anacronistici (si pensi, ad esempio, alle clausole capestro disseminate a vario titolo nei contratti e nei capitolati speciali d’appalto), salvo accettare il rischio che le gare vadano deserte. Rischio quest’ultimo già preannunciato ad ottobre, dalla IIIª sezione del T.A.R. Sicilia Catania nella sentenza n. 3185/2021 (“se davvero la formulazione della clausola e la determinazione della base di gara, per la sua incongruità rispetto ai prezzi di mercato, si rivelerà di natura escludente, ne deriverà che la gara andrà deserta. A fronte di una tale evenienza, sarà poi compito dell’Amministrazione, ove perdurasse il suo interesse alla proposizione del bando di gara, appurata l’inadeguatezza dell’originaria base di gara, di modificare le condizioni economiche della lex specialis, in termini tali da consentire la presentazione di offerte da parte degli operatori economici”) e divenuto una triste realtà il 22 dicembre u.s. quando, allo spirare del termine fissato per la presentazione delle offerte, si è constatato che non sono pervenute offerte in relazione alla procedura di gara (PNRR) indetta da Infratel Italia S.p.A. per l’affidamento “dell’appalto per la progettazione, fornitura e posa in opera del cavo sottomarino a fibre ottiche e relativa manutenzione e per la progettazione ed esecuzione dei lavori di realizzazione di infrastrutture costituite da impianti in fibra ottica per la realizzazione del «Piano isole minori»”.

 

L’impiego dei prezzari regionali

Altra tematica strettamente connessa con i profili appena esaminati e ben nota agli addetti al settore è quella dell’impiego di prezzari regionali non sempre aggiornati oppure di prezzari aggiornati su cui però vengono applicati sconti che rendono i prezzi considerati sottostimati oppure, ancora, di prezzari aggiornati ma non allineati agli attuali valori di mercato.

Del resto, già la stessa Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), nel Comunicato del Presidente del 17 febbraio 2021, aveva segnalato “un’attuazione non del tutto conforme delle previsioni di cui all’art. 23, comma 16, del Codice dei contratti pubblici”, avendo riscontrato che “in diversi casi le Regioni non provvedono all’aggiornamento annuale del prezzario regionale o vi provvedono in un periodo avanzato dell’anno” e, per l’effetto, aveva invitato le Regioni “a provvedere in modo tempestivo alle indicazioni della norma sopra richiamata, al fine di consentire alle stazioni appaltanti, tenute a determinare l’importo delle lavorazioni in aderenza alle indicazioni dei prezzari regionali, di definire il computo metrico sulla base di prezzi aggiornati al reale andamento del mercato, nonché di evitare l’attivazione del potere sostitutivo attribuito al Ministero …”.

La questione era poi stata affrontata – ancorché sotto il differente profilo dell’impiego, ai fini della determinazione della base d’asta, di prezzi significativamente inferiori rispetto alle quotazioni previste all’interno del prezzario regionale vigente – dalla IIIª sezione del T.A.R. Puglia Lecce con la sentenza n. 497 resa in data 6 aprile 2021 (e non appellata), a fronte di un ricorso promosso dall’ANCE avverso gli atti della procedura di gara indetta dal Comune di Neviano per l’affidamento dei lavori di riqualificazione di un campo sportivo.

In quell’occasione, il T.A.R. – dopo aver ricordato che l’istituto dei prezzari regionali soddisfa una duplice esigenza (vale a dire assicurare la serietà dell’offerta e la qualità delle prestazioni finali rese dall’operatore economico selezionato, evitando che la previsione di importi eccessivamente bassi impedisca di formulare offerte caratterizzate da sufficiente pregio tecnico, da un lato, e regolare il mercato delle opere pubbliche, prevenendo le possibili storture determinate da un’alterazione del gioco della concorrenza, dall’altro lato) – nell’accogliere il ricorso proposto dall’ANCE aveva avuto cura di evidenziare che le stazioni appaltanti sono tenute a fare puntale applicazione dei prezzari regionali, atteso che “anche a ritenere che il prezzario non abbia valore «tout court» vincolante ma costituisca la base di partenza per l’elaborazione delle voci di costo della singola procedura, deve nondimeno ritenersi che in caso di eventuale scostamento da detti parametri di riferimento, la stazione appaltante sia tenuta a darne analitica motivazione. Ciò è vieppiù necessario ove tale scostamento sia particolarmente sensibile non potendosi tollerare una determinazione del prezzo a base d’asta completamente arbitraria in quanto priva del necessario apporto giustificativo”.

Il legislatore ha deciso di provare a offrire una soluzione al problema in esame optando per l’approvazione, entro il 30 aprile p.v., di apposite linee guida per la determinazione di detti prezzariprevio parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici e dell’Istituto nazionale di statistica, nonché previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni” (cfr. art. 29, comma 12). Ciò “al fine di assicurare l’omogeneità della formazione e dell’aggiornamento dei prezzari”.

Peccato, però, che la scadenza del 30 aprile, ancorché nobile nelle intenzioni, non paia realistica.

Ora, è vero che, come era solito dire Oscar Wilde “è sempre bello essere attesi e non arrivare”, ma il Paese meriterebbe, una volta tanto, uno sforzo in più …

Fino ad allora, “nelle more della determinazione dei prezzari regionali secondo le linee guida e nei limiti delle risorse stanziate per ogni intervento, le stazioni appaltanti potranno incrementare ovvero ridurre le risultanze dei prezzari regionali in ragione degli esiti delle rilevazioni effettuate dal Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili su base semestrale” (cfr. art. 29, comma 11).

Ma basteranno queste rilevazioni a quietare il mare in tempesta?


Il DL SOSTEGNI TER è riportato in allegato.