Codice Appalti, entro l'estate il Regolamento attuativo: contenuti e novità



La fase esecutiva del contratto, gli affidamenti sotto soglia, l'appalto integrato e il collaudo sono alcuni dei temi affrontati dal Regolamento unico attuativo del Codice degli Appalti a cui sta lavorando la Commissione ministeriale presieduta dal consigliere di Stato Raffaele Greco.



Il Regolamento, come previsto dallo Sblocca Cantieri, andrà a sostituire le Linee Guida che dovevano essere emanate dall'ANAC.



L'avvocato Arturo Cancrini, docente di legislazione delle Opere Pubbliche all’Università di Torvergata di Roma e componente della Commissione che sta elaborando il documento, ha fatto il punto sullo stato di avanzamento dei lavori che potrebbero portare all'entrata in vigore del nuovo Regolamento prima dell'estate.

Il Regolamento unico attuativo del Codice degli Appalti

Avvocato Cancrini, quali sono gli obiettivi del Regolamento unico attuativo e perché è stato reintrodotto?



«Il Regolamento serve a ripristinare una serie di disposizioni accessorie al Codice che riguardano sopratutto il momento dell’esecuzione del contratto. Nel 2016, in base al principio della Soft Law, il Codice degli Appalti aveva eliminato il vecchio Regolamento sostituendolo con le Linee Guida che dovevano essere elaborate dall’Anac o con decreti ministeriali.
 La logica della Soft Law era quella di avere uno strumento molto snello e modificabile con semplicità. Le linee guida avrebbero dovuto essere emanate nei 60/90 giorni successivi all’ingresso del Codice (siamo ad aprile 2016) e se ne prevedevano circa 60, in realtà, a quattro anni di distanza ne sono state emesse soltanto una ventina, spesso sono state sostituite e modificate e questo ha creato una certa difficoltà tra gli operatori.
 Così si è cominciato a discutere dell’opportunità di tornare indietro e così è stato: il Legislatore con lo Sblocca Cantieri è tornato sui suoi passi sostenendo che l’esperienza delle Linee Guida poteva considerarsi tramontata e che al suo posto andava rifatto un Regolamento».



Nel dettaglio, su quali aspetti della disciplina legata agli appalti interviene il Regolamento?



«Molti, l’articolo 216 li elenca: i contratti sotto soglia, la progettazione, gli affidamenti degli incarichi d’ingegneria, tutta la fase di esecuzione del contratto, le concessioni, i lavori dei beni culturali e i settori esclusi, solo per citarne alcuni.
 D’altronde il Regolamento riprende gran parte dei temi affrontati nel Codice, ampliandoli e dettando la disciplina specifica. Si pensi solo alla qualificazione del mondo delle imprese e a tutto ciò che serve per poter partecipare a una gara».



Tra gli aspetti principali?



«Sicuramente l’esecuzione del contratto.
 La sensazione è che nel nostro Paese si dia molto peso alla fase della gara e il Codice stesso in qualche misura ne è responsabile. È diffusa l’idea che tutti i problemi si risolvano scegliendo l’impresa o l’affidatario dell’incarico di progettazione, in realtà quella è una faccia della medaglia, ma è evidente che il tema più rilevante è la realizzazione l’opera.
 Devo dire che sotto questo profilo, la fase dell’esecuzione è sempre stata considerata una «cenerentola», invece nel Regolamento le abbiamo dato grande rilievo, disciplinando i singoli temi così da consentire a un direttore dei lavori o a un responsabile del procedimento che opera per conto della Stazione Appaltante, di poter effettivamente avere risposta a tutte le domande che emergono nel corso dell’esecuzione. 
Abbiamo disciplinato i singoli momenti e comportamenti da adottare, un aspetto che effettivamente dal Codice non traspariva e che forse le stesse Linee Guida non avevano chiarito come era necessario che fosse.
 Non a caso la base del nostro lavoro è rimasta il Regolamento del 1895 che aveva disciplinato la materia dei lavori pubblici eliminando tutti i dubbi che un direttore dei lavori si trova a dover affrontare in cantiere».



Altri aspetti rilevanti?



«Il tema del sotto soglia perché gli affidamenti di questo tipo rischiano di essere l’80 o il 90 per cento delle gare pubbliche del nostro Paese. Tutto è demandato all’articolo 36 del Codice che effettivamente lascia una certa libertà, ma dovrebbe essere applicato con molta parsimonia. 
In questo caso abbiamo chiarito come si dovranno comportare le Amministrazioni negli affidamenti di importi minori, non solo per quanto riguarda i lavori pubblici, ma anche per servizi e forniture.
 Il Regolamento entra nel merito della procedura negoziata e spiega ai responsabili del procedimento come scegliere i soggetti da invitare a presentare le offerte e in quali casi è possibile fare affidamenti diretti. Devo dire che il problema è di grande rilievo».



E quindi come avete operato?



«È ovvio che non possiamo modificare la norma, però abbiamo disciplinato la fase della gara sotto soglia cercando di interpretare quello che il Legislatore aveva voluto dire sulla procedura negoziata, sulla rotazione, sulla trasparenza, sulle fasi in cui si articola un procedimento che non è quello della procedura aperta o ristretta, ma negoziata».



E per quanto riguarda l’appalto integrato?



«L’appalto integrato è un altro dei grandi temi: il Codice degli Appalti lo vieta limitandolo soltanto ad alcune ipotesi, invece lo Sblocca Cantieri lo ha reintrodotto in maniera provvisoria fino al 31 dicembre 2020.
 Di conseguenza oggi ci ritroviamo con una norma che è soltanto sospesa ma che dovrebbe entrare in vigore a dicembre 2020. Abbiamo cercato di disciplinare l’utilizzo di questa norma, barcamenandoci tra una legislazione che nega la possibilità di utilizzare l’Appalto integrato e una norma successiva che invece, anche se temporalmente definita, lo ammette. La materia non è semplicissima, perché molte norme dello Sblocca Cantieri sono state soltanto sospese ma non modificate».



Per esempio?



«Tra queste vi è il grande tema del subappalto e quindi stiamo scrivendo una disciplina che è temporalmente definita».

Dopo di che?

«

Dovrebbe rientrare in vigore la vecchia norma, anche se le notizie che abbiamo è che probabilmente il Legislatore interverrà con un’altra proroga o una modifica. Nelle norme di rilancio di cui si discute a Palazzo Chigi, un tema molto delicato è quello dei Lavori Pubblici che porta appresso anche modifiche legislative che vanno ben oltre le sospensioni operate dallo Sblocca Cantieri».



Il Regolamento quindi non interviene sui temi del subappalto e delle ritenute fiscali?

«

No, il Regolamento prende atto della disciplina del subappalto come modificata dal Legislatore per effetto dello Sblocca Cantieri.
Una sentenza dell’Alta Corte di Giustizia della CEE ha chiesto allo Stato italiano di intervenire sulla norma del subappalto perché non è ritenuta idonea rispetto alle direttive e ai principi comunitari. Il Legislatore nello Sblocca Cantieri aveva già eliminato il ricorso alla terna e aveva innalzato la percentuale subappaltabile dal 30 al 40 per cento dell’importo del contratto. In questo caso il Regolamento non può fare nulla: è una norma legislativa primaria che va modificata dal Legislatore».

Il tema del collaudo è stato affrontato?



«Sì, perché è un profilo particolarmente rilevante. Effettivamente chiudere l’appalto significa fare delle verifiche ma soprattutto consentire alla stazione appaltante e al mondo imprenditoriale di poter definire tutti gli aspetti avendo la certezza che l’opera corrisponda fedelmente al progetto e al contratto stipulato.
 Sotto questo profilo, decidere chi e come deve fare il collaudo, secondo quali tempistiche e procedure, era assolutamente indispensabile.
 Sul collaudo abbiamo ripreso le norme del precedente Regolamento anche perché molto accurate. Tutto sommato nella nuova norma mancava proprio il grande capitolo del collaudo che invece in passato era ben disciplinato».

Con l’arrivo del Regolamento si realizzerà una semplificazione?



«Una grande semplificazione, perché la disciplina del Codice, componendosi di soli 216 articoli ha lasciato tanti argomenti senza una regolamentazione. Il nostro compito è stato soprattutto quello di rideterminare tutti gli assetti dei singoli procedimenti e non è possibile farlo in pochi articoli».

Parliamo di circa 300 articoli giusto?



«La bozza si compone di più di 300 articoli, però non mi preoccuperei tanto del numero, quanto degli argomenti che tratta il Regolamento e soprattutto la necessità di distinguere gli appalti di lavori da quelli di fornitura e servizi. Le materie da disciplinare sono tante e soprattutto occorre distinguere tra queste categorie di appalto che spesso determinano una duplicazione degli stessi articoli.
 All’atto della nostra costituzione abbiamo voluto sentire tutti gli stakeholders convocando più di un’audizione e abbiamo cominciato a lavorare sulla bozza fornita dagli uffici ministeriali».



Che ruolo hanno avuto la rete delle professioni tecniche e il mondo delle associazioni?



«Devo dire che hanno fatto un lavoro egregio perché forse per la prima volta, all’interno di una Commissione, siamo riusciti ad avere piena contezza di quali erano le problematiche che tutti gli stakeholder avanzavano e cosa aveva determinato il blocco che effettivamente in questo settore si è determinato. L’ingegnere Armando Zambrano si è fatto promotore dell’esigenza della Commissione di poter disporre di proposte unitarie da parte di tutta la filiera che ci hanno consentito di lavorare avendo la piena conoscenza delle esigenze del mondo delle professioni e di quello imprenditoriale. La Commissione che ha elaborato il Regolamento le ha prese in grande considerazione».


Quando sarà pronto?



«Il 4 marzo si sarebbe dovuta tenere la riunione conclusiva, ma nel frattempo è scoppiata l’emergenza coronavirus che ne ha impedito lo svolgimento.
 Il Regolamento è pronto, ma non significa che entrerà in vigore subito perché deve essere sottoposto al vaglio dalle Commissioni parlamentari, della Conferenza Stato-Regioni e dovrà avere il parere del Consiglio di Stato. In ogni caso, probabilmente entrerà in vigore prima dell’estate».