Come accelerare i Lavori Pubblici? dagli ingegneri milanesi alcune proposte di semplificazione

"Lavori Pubblici: proposte di semplificazione e di accelerazione" è il titolo del documento messo a punto dalla FOIM - Fondazione Ordine degli Ingegneri di Milano, in cui si indicano alcune ipotesi di lavoro che possano fornire un contributo alla semplificazione di progetti e lavori, focalizzando l'attenzione, in maniera concreta, su due momenti del processo realizzativo di un’opera: la fase progettuale e la fase autorizzativa.

Da dove partire?

C’è innanzitutto un problema della mancata/inadeguata applicazione del principio di sussidiarietà. Bisogna che si definiscano in modo univoco le competenze perché siano sempre attribuibili correttamente le responsabilità.

Bisogna eliminare tutte le duplicazioni e le inutili intese: ognuno deve svolgere il proprio compito, ma più ancora deve essere la vera occasione per rilanciare il senso di responsabilità di ognuno per ogni mansione e ogni ruolo esercitato.

Abbiamo a disposizione la vera “rete di protezione del Paese”: i professionisti, gli imprenditori e gli operatori autonomi che sempre si sono adoperati nelle emergenze.
Si tratta di riconoscere il valore del loro lavoro, di soggetti attivi che in quanto tali possono indirizzare e guidare la comunità nazionale piuttosto che la comunità locale.

La sussidiarietà rappresenterà la vera semplificazione di cui sentiamo tutti la necessità.

Questa deve nascere dal confronto competitivo tra i diversi possibili metodi/modelli che consentono di ottenere una determinata e indispensabile “prestazione” al prezzo migliore e in forma sostenibile, con beneficio per la collettività intera. In questa logica vanno anche sostenute modalità realizzative quali il Parternariato Pubblico-Privato e la Finanza di progetto.

Per migliorare e garantire merito e professionalità è opportuno trasformare le norme prescrittive (come fare) in norme prestazionali (il risultato da ottenere).

Si svilupperebbe la qualità del Progetto e si restituirebbe alle strutture burocratiche un ruolo attivo e non di mero controllo di conformità.

In questa logica assume quindi rilievo particolare il concetto di responsabilità che va declinato ai vari stadi del processo e per i diversi attori.

Le proposte operative della FOIM per lavori infrastrutturali e impiantistici

Il riferimento è in particolare a lavori infrastrutturali e impiantistici di rilevanti dimensioni, ma i concetti sono estrapolabili anche ad interventi minori.

Considerando che il tema della concorrenza e delle modalità di affidamento delle opere sono già oggetto di ampio dibattito, desideriamo qui limitarci a considerare due momenti propedeutici al processo realizzativo, altrettanto importanti e condizionanti e attuabili in tempi brevi:

• la fase progettuale

• la fase autorizzativa.

Per entrambe le fasi l’approccio e il criterio guida devono essere:

• il ricorso all’autocertificazione del Progettista/Professionista e dell’Operatore;

• la qualificazione del livello di responsabilità del Funzionario, affinché la valutazione degli interventi sia effettuata con un’ottica e un approccio prestazionale.

Occorre dare più fiducia e autonomia ai Progettisti, ai Gestori delle infrastrutture e agli Operatori, istituzionalizzando il ricorso all’autocertificazione della correttezza e della completezza dei progetti e del rispetto delle regole (ASL, Ambiente, Vigili del Fuoco…), che vanno intese non più come prescrizioni minime, ma come prestazioni richieste.

Ne consegue che si possa sollevare il Funzionario pubblico da un coacervo di responsabilità inutili che rallentano/bloccano gli iter autorizzativi e portano spesso a evocare il timore di accuse di dolo/colpa grave, o di abuso d’ufficio. Il suo ambito di responsabilità può così essere ricondotto a una valutazione delle prestazioni attese con approccio da “alto vigilante”, in modo, per di più, da valorizzare il merito del suo operato.

Analisi della FASE PROGETTUALE: criticità e proposte

La fase progettuale si svolge in due momenti correlati a due differenti riferimenti/rapporti:

1. riferimento alla pianificazione generale e rapporto con la collettività: da definire col Progetto preliminare/Studio di fattibilità in cui sono descritte: utilità dell’opera, valutazione costi/benefici, prestazioni, sicurezza, durata, indicazione delle norme di riferimento, etc.
2. rapporto tra Amministrazione e appaltatore: da definire col Progetto Definitivo e/o solo Esecutivo sviluppato con riferimento al Progetto Preliminare/ Studio di Fattibilità.

Secondo le regole attuali, le approvazioni dei progetti da parte del Funzionario hanno tempi che vanno da 60 a 180 giorni per ogni fase e globalmente da 6 mesi ad un anno.

In linea anche con quanto previsto dal Codice Appalti in merito alla discrezionalità del RUP sull’esecuzione o meno di tutti i livelli di progettazione, si propone di limitare l’approvazione da parte del Funzionario al livello “concettuale” del progetto.

Abitualmente i Concessionari dello Stato, gli Enti e le Aziende autonome predispongono Piani Pluriennali d’Intervento e/o Contratti di Programma dove sono sinteticamente descritte e quantificate economicamente le opere. Questi strumenti vengono approvati dalle Amministrazioni competenti e spesso sono anche condivisi con i Comitati degli Utenti; diventano pertanto quadro di riferimento e strumento esaustivo per assolvere a gran parte dell’intero processo autorizzativo.
Una volta definite e inquadrate le opere all’interno di questi programmi pluriennali, si propone per le successive fasi attuative di far approvare dall’Amministrazione solamente il Progetto Preliminare/Studio di Fattibilità, elaborato essenzialmente concettuale ma esaustivo anche nella parte tecnica ed economica, dove l’opera è compiutamente delineata e viene privilegiato l’aspetto di prestazionalità e di generale convenienza.

Anche in assenza di strumenti programmatici pluriennali si propone di limitare l’approvazione al solo Progetto Preliminare/Studio di Fattibilità. Volendo, si può già lanciare l’opera con il metodo dell’Appalto Integrato con Progetto Preliminare (previsto dal Codice Appalti) o attivare un Partenariato Pubblico Privato o una Finanza di Progetto, tenendo presente che a questo stadio le stime di costo prodotte possono avere un sensibile grado di approssimazione.

Le successive fasi di progettazione, Progetto Definitivo e/o solo Esecutivo devono sicuramente essere effettuate, ma la correttezza e completezza dei documenti (dimensionamenti, calcoli, computi e stime, ecc., nonché relazioni specialistiche sismiche, idrogeologiche, ecc.) vengono autocertificate dal Progettista (e dove presente dal RUP). Fino ad un certo importo dei lavori l’autocertificazione può essere fatta direttamente “in house”, oltre, è necessaria la certificazione/validazione di società accreditata Sincert.

A quel punto l’Amministrazione può ritenersi garantita e il Funzionario non deve più essere coinvolto in lunghe e complesse verifiche di dettaglio dei Progetti Definitivi ed Esecutivi. Viceversa, per quanto riguarda il costo delle opere, una volta che lo stesso viene definito compiutamente col progetto esecutivo, si deve procedere a richiedere la definitiva autorizzazione di spesa al CdA (o organo equivalente) in caso di Società concessionaria, o all’organismo competente della Pubblica Amministrazione.

Validato così il progetto, ed autorizzato l'impegno di spesa, l’opera può essere appaltata. Il risparmio di tempo è quantificabile in svariati mesi.

...il documento, SCARICABILE IN FONDO ALL'ARTICOLO IN PDF, continua con la FASE AUTORIZZATIVA.

Il documento è stato realizzato a cura di Silvio BOSETTI • Aldo COLOMBO • Salvatore CRAPANZANO • Enrico MARIANI • Marco MARIANI • Gianpaolo PIRANI • Gianni VERGA