Appalti Pubblici | Prezzi Edilizia
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La revisione dei prezzi negli Appalti dei Lavori Pubblici

Con l'enorme incremento dei prezzi dei materiali da costruzione, a partire dal 2021 la questione della revisione dei prezzi negli appalti pubblici è diventato un argomento di grande attualità.

In questo approfondimento l'ing. Guido Caposio, partendo dalla descrizione delle tipologie di remunerazione a corpo o a misura, dei prezzi a base di gara e dei prezzari di riferimento, analizza i vari riferimenti normativi per gli appalti pubblici, in termini di revisione dei prezzi, che dal Codice Civile si sono susseguiti dal 2006 fino alle ultime disposizioni normative di compensazione, riportando anche alcuni esempi pratici.

I riferimenti normativi presi in considerazione sono il Codice Civile, il D.Lgs. 163/2006, il D.Lgs. n. 50/2016, il D.L. n. 73 del 25/5/2021 (c.d. Decreto Sostegni bis) e il D.L. n. 4 27/1/2022, (c.d. Decreto Sostegni ter).


Il lavoro pubblico e la sua remunerazione 

Gli Enti Pubblici durante l’esercizio di funzione o la gestione del loro stato patrimoniale devono, nel tempo, far eseguire lavori. Tali attività si attivano e completano tramite appalti pubblici, sia nell’ambito di settori ordinari che speciali, con contratti sotto soglia o di rilevanza europea.

Gli appalti pubblici di lavori (art. 3, lett. ll, D.Lgs. n. 50 del 18-4-2016 Nuovo Codice dei contratti Pubblici che oggi regola la materia; ultimi agg.: L. n. 233 del 29-12-2021, L. n. 238 del 23-12-2021 e D.L. n.228 del 30-12-2021) sono contratti stipulati per iscritto tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici aventi per oggetto:

  1. l’esecuzione di lavori relativi a una delle attività di cui all’ Allegato I 
  2. l’esecuzione, oppure la progettazione esecutiva e l’esecuzione di un’opera 
  3. la realizzazione, con qualsiasi mezzo, di un’opera corrispondente alle esigenze specificate
  • dall’amministrazione aggiudicatrice o dall’ente aggiudicatore che esercita un’influenza determinante 
  • sul tipo o sulla progettazione dell’opera.

Sempre all’art. 3 il D.lgs. n. 50/2016 alla lettera nn) i lavori di cui all’Allegato I (Fig.1) sono le attività di:

  • costruzione,
  • demolizione, 
  • recupero,
  • ristrutturazione urbanistica ed edilizia,
  • sostituzione,
  • restauro,
  • manutenzione di opere 

Dunque in un appalto di lavori di un Ente Pubblico l’oggetto del contratto è in sintesi l’alternativa tra:

  • la realizzazione di un’opera, 
  • la trasformazione di un’opera,
  • la conservazione di un’opera.    

 

Che cosa si intende per OPERA

All’ art. 3 del D.lgs. n. 50/2016 alla lettera pp) viene precisato che per OPERA si intende il risultato di un insieme di lavori, che di per sé esplichi una funzione economica o tecnica. Le opere comprendono sia quelle che sono il risultato di un insieme di lavori edilizi o di genio civile, sia quelle di difesa e di presidio ambientale, di presidio agronomico e forestale, paesaggistica e di ingegneria naturalistica.  

 

Le varie tipologie di modalità contrattuale: a corpo o a misura

La remunerazione per l’esecuzione di un contratto di appalto di un lavoro pubblico può essere a corpo o a misura, con differenti condizioni di rischio per l’appaltatore in relazione all’incremento o diminuzione delle prestazioni.

La scelta dell’uno o dell’altra modalità contrattuale (a corpo o a misura) è rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante.

Le due modalità contrattuali sono definite dall’art. 3, c. 1 del D.lgs. n. 50/2016, ovvero:

  • “ddddd) «appalto a corpo» qualora il corrispettivo contrattuale si riferisce alla prestazione complessiva come eseguita e come dedotta dal contratto;
  • eeeee) «appalto a misura» qualora il corrispettivo contrattuale viene determinato applicando alle unità di misura delle singole parti del lavoro eseguito i prezzi unitari dedotti in contratto”.

Dunque ciò che caratterizza l’appalto a corpo è il prezzo che viene determinato da una somma fissa ed invariabile, che non può subire incrementi o diminuzioni in relazione alla quantità delle prestazioni effettivamente eseguite.  

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Fig.1 

Il corrispettivo per l’esecuzione dell’appalto risulta dal ribasso offerto dall’operatore economico sull’importo a base d’asta. Quindi l’elemento di riferimento è solo il valore finale, e non anche le voci di prezzo che hanno concorso a determinarlo. 

Nessuna delle parti può pretendere una modifica del prezzo pattuito in relazione alle attività effettivamente eseguite, fatte salve varianti al progetto che definiranno un nuovo corrispettivo attraverso la redazione di una specifica perizia e relativo atto aggiuntivo.

Il rischio di eventuali aumenti nella quantità rispetto a quella prevedibile sono posti a carico dell’appaltatore, rientrando nella normale alea contrattuale.

Per l’appalto a misura il corrispettivo è stabilito fissando il prezzo per ogni unità dell’opera finita e per ogni tipologia di prestazione occorrente per la sua realizzazione

Il prezzo convenuto può quindi variare, in aumento o in diminuzione, in relazione alle quantità effettive dei lavori eseguiti.

Il rischio di un incremento delle prestazioni necessarie, in questo caso, ricade sulla stazione appaltante, perché il costo complessivo viene determinato a consuntivo.

L’incremento dovrebbe comunque essere contenuto nell’ambito della tolleranza costruttiva che richiederebbe la definizione nell’ ambito contrattuale.Sentenza sulla tolleranza costruttiva

Una recente sentenza del Consiglio di Stato (n. 3666 del 10-5-2021) è intervenuta sul concetto di tolleranza costruttiva e sugli effetti nel caso sia superato il margine di tolleranza del 2% previsto dall'art. 34-bis del DPR n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia).

Fornendo un chiarimento il Consiglio di Stato ha ammesso che "Il mero superamento della soglia di tolleranza del 2% non risulta sufficiente a configurare una variazione essenziale". Il Testo Unico Edilizia, infatti, parla spesso di variazione essenziale senza definirne i margini di applicazione, lasciando alla Regioni il compito di definirli (art. 32 del Testo Unico Edilizia).

Nel caso di varianti al progetto dovrà essere definito un nuovo corrispettivo attraverso la definizione di un progetto esecutivo di variante con nuovi prezzi, redazione di una specifica perizia e relativo atto aggiuntivo.

 

La base di gara di un lavoro pubblico 

Il prezzo a base di gara rappresenta il dato economico di riferimento per gli appaltatori nella presentazione delle offerte economiche. 

Tale prezzo è definito nel contesto della redazione del progetto esecutivo, in conformità al progetto definitivo.

Nel progetto esecutivo, attraverso il computo metrico estimativo vengono determinati, in ogni dettaglio, tutti i lavori da realizzare con il relativo costo.

Per la compilazione del computo metrico estimativo, oltre agli elaborati del progetto esecutivo risulta fondamentale la redazione del programma lavori e del relativo piano di sicurezza e di coordinamento. 

Si precisa che i costi della sicurezza sono scorporati dal costo dell'importo assoggettato al ribasso. 

Nel programma lavori sono definite, in modo concatenato, tutte le singole attività (lavorazioni) delle varie fasi esecutive, per la realizzazione e il completamento del lavoro nel suo insieme.

In particolare sono definiti i vincoli tra un’attività e l’altra, con la individuazione delle immediate precedenze esecutive di ciascuna attività e le relative sequenze.

Di ogni singola attività esecutiva si determinano le risorse ottimali per la valutazione della produzione oraria del sistema operativo scelto per l’esecuzione dell’attività, in relazione al tempo disponibile per la sua esecuzione definito con il programma lavori.

Da ultimo nel programma lavori sono individuati i percorsi critici definiti dalla sequenza di tutte quelle attività la cui durata complessiva è pari al tempo disponibile per la realizzazione del progetto ossia il tempo di esecuzione complessivo dei lavori.

Lo sfondamento della durata di una singola attività critica oltre il tempo disponibile per la sua esecuzione può determinare il prolungamento dei lavori oltre i termini contrattuali.  

Dopo la redazione del programma lavori si determinano i costi esecutivi di ciascuna attività del programma.      

In generale il prezzo di una singola attività è composto dal:

  • a) costo della manodopera   
  • b) costo dei singoli componenti, ossia:
    • prodotto,
    • attrezzatura, 
    • lavorazione.

Per i contratti relativi a lavori il costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni legate ai sistemi operativi utilizzati è determinato sulla base dei prezzari regionali aggiornati annualmente.

Tali prezzari cessano di avere validità il 31 dicembre di ogni anno. 

Essi possono essere transitoriamente utilizzati fino al 30 giugno dell'anno successivo, per quei progetti a base di gara la cui approvazione sia intervenuta entro tale data.

In caso di inadempienza da parte delle Regioni, i prezzari sono aggiornati, entro i successivi trenta giorni, dalle competenti articolazioni territoriali del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, sentite le Regioni interessate.

Quando l’elenco prezzi regionale non contempla la lavorazione prevista dal progetto, o ne riporta una con caratteristiche molto diverse da quella che si intende realizzare si procede all’analisi di prezzo. Nel secondo caso, l’analisi ha funzione giustificativa.

Dunque l’analisi di prezzo della singola lavorazione, in generale è strutturata, sulla base del tempo fissato dal programma lavori per la esecuzione della lavorazione, considerando i seguenti componenti: 

  • Manodopera necessaria per eseguire la singola lavorazione, attraverso la definizione del numero di operai impiegati, la loro qualifica e le ore lavorative impiegate. I costi unitari da utilizzare sono riportati dall’elenco prezzi regionale. 

L'art. 23, comma 16 del Codice 50/2016, indica che per i contratti relativi a lavori, il costo orario della manodopera dei lavori è determinato annualmente, con apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle Politiche Sociali (Ultima pubblicazione Decreto Direttoriale n. 51/2021 del 4-8-2021). In mancanza di contratto collettivo applicabile, il costo del lavoro è determinato in relazione al contratto collettivo del settore merceologico più affine a quello preso in considerazione. 

  • Materiali occorrenti per eseguire la singola lavorazione comprendenti il prezzo d’acquisto, il trasporto in cantiere, lo scarico, l’accatastamento e lo sfrido.

I materiali utilizzati nelle analisi possono essere distinti in materiali base o semilavorati (come ad esempio il calcestruzzo formato da aggregati e leganti con l’utilizzo di manodopera e macchine in cantiere, oppure  se viene acquistato da ditte esterne  di prefabbricazione e trasportato in cantiere con autobetoniere). I prezzi devono essere determinati mediante opportuna indagine di mercato con riferimento alla specifica piazza.

  • Noli dei mezzi necessari (sistemi operativi), attraverso la definizione delle loro caratteristiche funzionali e prestazionali, le ore impiegate per eseguire la singola lavorazione attraverso il calcolo della produzione oraria dei sistemi operativi nel tempo disponibile per l’esecuzione della lavorazione. I costi unitari da utilizzare sono riportati dall’elenco prezzi regionale (da cui detrarre spese generali ed utili dell'impresa).
  • Opere Provvisionali: è necessario inoltre considerare che per eseguire un’opera compiuta possono essere necessarie delle opere provvisionali, cioè opere che vengono eseguite provvisoriamente ai fini della realizzazione della lavorazione compiuta. 

Ad esempio sono opere provvisionali, ma essenziali le carpenterie ovvero le casserature per eseguire getti di calcestruzzo, le centinature di sostegno, le sbadacchiature (armature provvisorie), i ponteggi, ecc . 

  • Semilavorati: le analisi che prevedono l’impiego anche di semilavorati possono essere eseguite con due metodi diversi: 
    • senza dettaglio dei semilavorati, poiché si considera il semilavorato come un materiale elementare e quindi non analizzato nell’analisi (ad esempio il calcestruzzo, nell’esecuzione di un solaio misto in lamiera grecata, può essere considerato un materiale elementare se viene acquistato da ditte esterne di produzione e trasportato in cantiere con autobetoniere); 
    • con dettaglio dei semilavorati, poiché si considera il semilavorato come tale e quindi analizzato nella medesima analisi (il calcestruzzo, nell’esecuzione di un solaio misto in lamiera grecata, viene confezionato e prodotto in cantiere dalla medesima impresa di costruzione).

Le procedure per la effettuazione dell’analisi prezzo di un’opera o di una lavorazione, sono definite dall’art. 32 del regolamento D.P.R. 207/2010, che prevede la seguente modalità operativa:

  • applicando ai componenti necessari per la realizzazione delle quantità unitarie di ogni voce, i rispettivi prezzi elementari dedotti da listini ufficiali o dai listini delle locali camere di commercio ovvero, in difetto, dai prezzi correnti di mercato (costi esecutivi);
  • aggiungendo ulteriormente una percentuale variabile tra il 13% ÷ 17 %, a seconda della importanza, della natura, della durata e di particolari esigenze dei singoli lavori, per spese generali;
  • aggiungendo infine una percentuale del 10% per utile dell'esecutore sulla somma dei costi esecutivi addizionati alle spese generali.

 

La novità del D.Lgs. 56/2017

Il recente correttivo appalti di cui al D.Lgs. 56/2017 ha introdotto una importante novità in tema di Modalità di affidamento di cui all’art. 32 del Codice 50/2016.

In particolare, con l’art. 22 del decreto correttivo 56/2017, viene introdotto il comma 14-bis al richiamato art.32. In tale comma viene indicato che i capitolati e il computo metrico estimativo richiamati nel bando o nell’invito sono parte integrante del contratto.

Si evidenzia anche che in relazione alle specifiche caratteristiche dell’intervento il computo metrico estimativo può prevedere le somme da accantonare per eventuali lavorazioni in economia, da prevedere nel contratto d’appalto o da inserire nel quadro economico tra quelle a disposizione della stazione appaltante.

L’innovazione relativa al computo metrico quale parte integrante del contratto è legata al regolamento D.P.R. 207/2010 che:

  • all’art. 137 che non elencava fra gli allegati al contratto il computo metrico estimativo;
  • all’art.184 precisava poi esplicitamente che il computo metrico estimativo non dovesse essere parte della documentazione contrattuale. 

In un tale quadro regolamentare il computo metrico estimativo era stato quindi esclusivamente finalizzato all’individuazione dell’importo dei lavori da porre a base di gara.

Con l’introduzione fra i documenti facenti parte del contratto, il computo metrico estimativo assume un ruolo importante nell’ambito contrattuale, con elevata responsabilità dei progettisti sulla correlazione tra progetto esecutivo dell’opera (comprensivo di cronoprogramma lavori) e la congrua determinazione del valore delle parti dell’opera.

Si evidenzia che negli appalti pubblici le carenze, le lacune e gli errori del progetto esecutivo costituiscono inadempimento contrattuale della stazione appaltante, con potenziale ricaduta nella lite tra committenza ed impresa appaltatrice e quindi responsabilità dei progettisti per vizio progettuale.

 

La revisione del prezzo 

Durante l’esecuzione di un appalto il valore del costo dei lavori può mutare sensibilmente, oltre l’alea contrattuale a causa di circostanze imprevedibili e non imputabili ai contraenti, creando notevoli problemi amministrativi ad entrambi i soggetti, con potenziali avvii di contenziosi. Ad esempio il costo dei lavori può aumentare per un elevato incremento non prevedibile del costo dei materiali, oppure per un notevole aumento del costo del trasporto degli stessi o delle imposte fiscali, eccetera. 

La norma ha regolamentato nel tempo la valutazione della erogazione o meno della revisione del prezzo del contratto di appalto, la sua eventuale rescissione per elevata onerosità sopraggiunta, nonché la modalità della definizione dell’incremento del valore dei prezzi con l’eventuale adeguamento del valore del contratto e del pagamento del suo corrispettivo durante l’avanzamento dei lavori. 

La modalità di analisi e calcolo della revisione del prezzo si differenzia nel caso di appalto di lavori privati da quelli pubblici.

 

La revisione dei prezzi nel Codice Civile 

L’art. 1655 e seguenti del Codice Civile disciplina il contratto di appalto, in particolare quello per lavori tra privati, con cui l’Appaltatore, a fronte di un corrispettivo in danaro, si impegna ad eseguire un’opera in favore del soggetto Committente, organizzando i mezzi necessari per l’esecuzione del lavoro.

Il Codice Civile all’ art. 1467 indica che se la prestazione, nel contratto di appalto, di una delle parti è divenuta eccessivamente onerosa per il verificarsi di avvenimenti straordinari e imprevedibili o se la sopravvenuta onerosità non rientra nella normale alea del contratto, la parte soggetta all’eccessiva onerosità della propria prestazione può chiedere la risoluzione del contratto.

Dunque l’alea contrattuale sarebbe soggetta all’interpretazione tra la delimitazione del rischio che le parti si accollano per loro volontà o per la natura stessa del contratto al momento della sua stipulazione, e quella dell'eccessiva onerosità della prestazione in relazione alla straordinarietà o imprevedibilità dell’avvenimento.

Il legislatore sul punto, ai fini dell'operatività della risoluzione, indica che la sopravvenuta onerosità sia tale quando abbia oggettivamente alterato i termini del rapporto economico contrattuale, con imposizione al contraente di un nuovo impegno economico che ecceda la normale alea del contratto. 

La dottrina e la giurisprudenza prevalenti ritengono coincidenti i concetti di eccessiva onerosità e di superamento dell'alea normale.

Dunque il contratto di appalto di lavori si reputa divenuto eccessivamente oneroso quando l'equilibrio contrattuale è turbato da avvenimenti.

In tal caso anche i prezzi mutano il valore delle prestazioni determinate con un’analisi di prezzo, superando quel limite di tollerabilità ritenuto oggettivamente insito in ogni lavoro e i cui effetti si protraggono nel tempo.

Per attenuare la formula della eventuale risoluzione del contratto, il Codice Civile con  ’art. 1664 indica che, nel caso in cui si verifichino eventi imprevedibili rispetto al momento della stipulazione del contratto per effetto dei quali il costo dei materiali o della manodopera subisca un aumento o una diminuzione superiore a 10% del prezzo complessivamente pattuito, sia il Committente che l’Appaltatore possono chiedere una revisione del prezzo originariamente pattuito per la differenza che ecceda il decimo.

Le previsioni del Codice Civile sono derogabili.

Le parti possono infatti stabilire nel contratto di mantenere fisso il corrispettivo pattuito a prescindere dal fatto che si verifichino ipotesi di aumento di pezzi imprevedibili.

Se si volesse escludere la revisione del prezzo ossia evitare aumenti di prezzo del contratto e mantenere il valore e la sua erogazione come originariamente concordato, si deve introdurre nel contratto d’appalto una precisa e ben definita clausola che contempli e disciplini le ipotesi di variabilità del prezzo dell’appalto, stabilendo l’inderogabilità del prezzo pattuito ai sensi dell’art. 1664 del codice civile.

...L'ARTICOLO CONTINUA


Di seguito l'indice dell'approfondimento

INDICE

  1. IL LAVORO PUBBLICO E LA SUA REMUNERAZIONE               
  2. LA BASE DI GARA DI UN LAVORO PUBBLICO
  3. LA REVISIONE DEL PREZZO
  4. LA REVISIONE DEI PREZZI NEL CODICE CIVILE
  5. LA REVISIONE DEI PREZZI   PER LAVORI PUBBLICI REGOLATI DAL D.LGS. 163/2006
  6. LA REVISIONE DEI PREZZI PER LAVORI PUBBLICI REGOLATI DAL D.Lgs. n. 50/2016 
  7. LA COMPENSAZIONE DEI PREZZI DEI MATERIALI DA COSTRUZIONE PIÙ SIGNIFICATIVI Art. 1-SEPTIES DEL D.L. 25/5/2021 n. 73
  8. L'IMPOSIZIONE OBBLIGATORIA DELLE CLAUSOLE DI REVISIONE DEI PREZZI NEI CONTRATTI CON IL D.L. 27/1/2022, n. 4
  9. DISPOSIZIONI IN MATERIA DI REVISIONE DEI PREZZI DEI MATERIALI NEI CONTRATTI PUBBLICI CON IL D.L. 1/3/2022 n. 17 art.25 
  10. ESEMPI DI CALCOLO DI REVISIONE PREZZI NELLA CIRCOLARE DEL MIMS DEL 25-11-2021
  11. CONCLUSIONI

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Si ringrazia l'Ordine degli Ingegneri di Torino per la gentile collaborazione 

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Guido Caposio

Professore Associato - Dipartimento di Ambiente, Territorio e Infrastrutture - Politecnico di Torino

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