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Manutenzione straordinaria con CILA o demo-ricostruzione abusiva? Per demolire, il comune deve avere le prove

Consiglio di Stato: considerato che la demolizione costituiva un fatto esaurito al tempo dell’accertamento, occorreva illustrare le ragioni tecniche utilmente valorizzabili per ritenere che nella specie fosse avvenuta una demolizione integrale dell’originario organismo con sua successiva ricostruzione, anziché una manutenzione straordinaria, influente su un organismo edilizio comunque conservato.

 

Per procedere alla demolizione di una (presunta) ristrutturazione edilizia abusiva in quanto oggetto di demolizione e ricostruzione con variazione di volume e nuovo organismo edilizio, l’Amministrazione comunale deve rappresentare precisamente gli elementi fattuali incompatibili con la conservazione dell’originario manufatto, idonei a dimostrare l’avvenuta previa demolizione del relativo organismo.

E' piuttosto interessante, la conclusione a cui arriva il Consiglio di Stato nella sentenza 7027/2022 del 9 agosto, inerente il ricorso di una società immobiliare contro l'ordinanza di demolizione - confermata dal TAR competente - di un intervento qualificato come di ristrutturazione edilizia, consistente nella demolizione di un manufatto in pannelli coibentati di mq nove e nella sua successiva ricostruzione in blocchetti in cemento su basamento in cemento.

 Manutenzione straordinaria assentibile con CILA o demo-ricostruzione abusiva? Il comune deve avere le prove

Bastava una CILA?

La ricorrente in primo grado ha appellato la sentenza pronunciata dal TAR, deducendone l’erroneità con l’articolazione di plurime censure e chiedendo, in via istruttoria, di volersi disporre una CTU volta ad accertare la correttezza delle opere eseguite e della CILA posta in essere.

Secondo la prospettazione attorea, il giudice di prime cure:

  • avrebbe errato nel ritenere necessaria, ai fini della realizzazione dell’intervento edilizio per cui è causa, la ricostruzione del manufatto con gli stessi originari materiali, emergendo nella specie un manufatto originariamente abusivo, realizzato con materiali ormai obsoleti e non più utilizzabili, alcuni dei quali ormai anche vietati (eternit);
  • non avrebbe tenuto conto della possibilità che anche gli immobili condonati formino oggetto di interventi finalizzati alla conservazione ordinaria e di manutenzione, come definiti dall’art. 3, comma 3, lett. b), DPR n. 380/01, art. 4 delibera comunale n. 18/2008 di approvazione del PRG del Comune di Roma e allegato n. 3, Tabella A, Sez. II, d. lgs. n. 222/2016; con la conseguenza che nella specie l’intervento edilizio avrebbe dovuto essere qualificato come di mera manutenzione;
  • non avrebbe svolto alcuna istruttoria, né avrebbe preso in considerazione la relazione tecnica di asseverazione di parte in cui si dava conto dell’esecuzione di “interventi di risanamento conservativo delle tamponature esterne mediante realizzazione di coibentazione termica e rifacimento del paramento a vista, con la sostituzione degli infissi e rifacimento della copertura con materiali analoghi a quelli esistenti”.

La demolizione è illegittima perché manca una precisa ricostruzione dei fatti

Palazzo Spada accoglie il ricorso confermando il difetto di istruttoria e motivazione inficiante il provvedimento impugnato in prime cure, non risultando che l’Amministrazione abbia provveduto ad una adeguata ricostruzione dei fatti di causa dandone compiuta giustificazione nell’ambito dell’ordine di demolizione, pure alla stregua delle osservazioni controdeduttive fornite dall’operatore privato in riscontro alla comunicazione di avvio del procedimento di demolizione.

 

Per il comune è demo-ricostruzione abusiva

Il comune ha ritenuto che nella specie si facesse questione di un intervento di ristrutturazione edilizia, tradottosi nella demolizione del manufatto originario e nella sua ricostruzione “edificando un organismo edilizio difforme dal precedente”; in tale modo disattendendo le argomentazioni difensive svolte dal privato, incentrate sulla esecuzione, sulla base di apposita CILA, di un mero intervento di manutenzione straordinaria. 

Come precisato da questo Consiglio, “il concetto di manutenzione straordinaria (nonché quello di risanamento conservativo), oggi come allora, presuppone la realizzazione di opere che lascino inalterata l'originaria fisionomia e consistenza fisica dell'immobile (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. V, 14 aprile 2016, n.1510). Al contrario gli interventi che alterino, anche sotto il profilo della distribuzione interna, l'originaria consistenza fisica di un immobile e comportino l'inserimento di nuovi impianti, la modifica e la redistribuzione dei volumi, rientrano nell'ambito della ristrutturazione edilizia (Cons. Stato, sez. IV, 14 luglio 2015, n. 3505)” (Consiglio di Stato, sez. IV, 21 ottobre 2019, n. 7151).

Pertanto, il carattere distintivo dell’intervento di ristrutturazione è costituitodalla finalità, che è quello della "trasformazione" dell'organismo edilizio, in termini di diversità rispetto al precedente” (Consiglio di Stato, sez. IV, 15 novembre 2021, n. 7593).

Tra gli interventi di ristrutturazione edilizia rientrano, al ricorrere di determinate condizioni, anche quelli di demolizione e ricostruzione.

In particolare - stante l’inapplicabilità ratione temporis della modifica dell’art. 2 bis comma 1 ter, e dell'art. 3, comma 1, del D.P.R. n. 380 del 2001, disposta con l'art. 10 del D.L. n. 76 del 2020, convertito nella L. n. 120 del 2020, sopravvenuta rispetto all’adozione del provvedimento impugnato in prime cure – in presenza di opere di demolizione e ricostruzione, occorre distinguere:

  • l’ipotesi in cui il manufatto ricostruito abbia conservato le caratteristiche fondamentali dell'edificio preesistente, riproducendo le precedenti linee fondamentali quanto a sagoma, superfici e volumi, nel quale caso l’intervento integra gli estremi della ristrutturazione edilizia; nonché 
  • l’ipotesi in cui si sia registrata una variazione del volume, dell'altezza o della sagoma dell'edificio, suscettibile di dare luogo ad una nuova costruzione (tra gli altri, Consiglio di Stato, Sez. IV, 23 marzo 2022, n. 2106).

Nel caso in esame, l’Amministrazione, contestando una fattispecie di ristrutturazione edilizia abusiva ex art. 33 DPR n. 380/01, ha evidentemente ritenuto che l’odierno appellante avesse eseguito un intervento di demolizione e ricostruzione di un nuovo manufatto avente le caratteristiche fondamentali dell’organismo edilizio preesistente.

 

Manca un'adeguata istruttoria: come si fa a presumere che un edificio sia stato demolito?

Il problema focale, però, è rappresentato dal fatto che una tale valutazione, alla base del provvedimento ripristinatorio per cui è causa, non risulta supportata da un’adeguata istruttoria e da una puntuale motivazione.

Come osservato, nell’adozione di un ordine di demolizione, l’Amministrazione, sebbene non sia obbligata a motivare in ordine alla sussistenza di specifiche ragioni di interesse pubblico alla base della decisione ripristinatoria o alla proporzionalità della sanzione in concreto irrogata, è tenuta, comunque, a giustificare, alla stregua dell’istruttoria svolta, la sussistenza dei presupposti del provvedere, descrivendo l’entità e la consistenza delle opere edili, nonché constatando la loro abusività, stante l’integrazione dell’illecito edilizio in contestazione.

Nel caso in esame, dal contenuto motivazionale del provvedimento impugnato in prime cure e dai documenti acquisiti al giudizio non emergono gli specifici elementi istruttori, raccolti in sede procedimentale, che consentano di ritenere dimostrata l’avvenuta previa demolizione del manufatto de quo con sua successiva ricostruzione in difformità.

In particolare, l’Amministrazione, attraverso il pertinente richiamo agli elementi istruttori, si è limitata a ritenere che l’originario manufatto fosse stato demolito, provvedendo alla descrizione dell’organismo edilizio, per come attualmente esistente e, dunque, per come riscontrato dagli organi accertatori.

Questo 'comportamento' del comune non è sufficiente a motivare il provvedimento demolitorio, in quanto sarebbe stato necessario che l’Amministrazione rappresentasse gli elementi fattuali incompatibili con la conservazione dell’originario manufatto, idonei a dimostrare l’avvenuta previa demolizione del relativo organismo.

Considerato che la demolizione costituiva un fatto esaurito al tempo dell’accertamento, occorreva illustrare le ragioni tecniche utilmente valorizzabili per ritenere che nella specie fosse avvenuta una demolizione integrale dell’originario organismo con sua successiva ricostruzione, anziché una manutenzione straordinaria, influente su un organismo edilizio comunque conservato.

 

Tra manutenzione straordinaria e ristrutturazione edilizia: se non c'è certezza...

Gli elementi 'mancanti' dovevano portare a constatatare dell’abusività dell’intervento edilizio in concreto eseguito (componente l’apparato motivazionale dell’ordine di demolizione), riguardando la qualificazione delle opere in termini di ristrutturazione edilizia (implicante, secondo quanto contestato dal Comune, la previa demolizione dell’organismo edilizio originario) o di manutenzione straordinaria (presupponente, di contro, la conservazione del manufatto in contestazione): questione rilevante per valutare l’integrazione della fattispecie astratta alla base del provvedimento ripristinatorio ex artt. 33 DPR n. 380/01 e 16 L.R. n. 15/08.

 

L'ordinanza di demolizione non è supportata dai fatti e va annullata

Alla luce delle considerazioni svolte, l’appello deve essere accolto, non avendo l’Amministrazione svolto un’adeguata istruttoria, valorizzata nell’ambito del provvedimento per cui è causa, idonea a rappresentare gli elementi fattuali deponenti per la previa demolizione dell’organismo edilizio di proprietà dell’appellante, nonostante si fosse in presenza di un profilo fattuale da approfondire in sede procedimentale, in quanto influente sulla qualificazione giuridica delle opere eseguite e, dunque, sull’integrazione di un illecito edilizio sottoposto a sanzione demolitoria.

L'ordine di demolizione va dunque con annullato, facendo, comunque, salve le ulteriori determinazioni suscettibili di essere assunte dall’Amministrazione nella fase di riedizione del potere.

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