Sopraelevazione con aumento di volume: niente sanatoria paesaggistica anche con doppia conformità urbanistica

Non è possibile ottenere l'autorizzazione sanatoria paesaggistica (ex art. 167 del d.lgs. 42/2004) per la sopraelevazione dell’immobile, costituita da un solaio di sottotetto con copertura in latero-cemento, se vi è un aumento di volume non rientrante nei casi previsti dal comma 4 dell'art.167 cit.

Questa decisione, contenuta 'dentro' la sentenza 6671/2022 del 28 luglio Consiglio di Stato, arriva al termine di una serie di chiarimenti molto interessanti in materia perché vanno a precisare che, anche ove ammesso - e non concesso, nel caso di specie - sussista doppia conformità urbanistica ex art.36 del Testo Unico Edilizia (e, quindi, sia possibile ottenere la sanatoria 'classica'), ciò non sarebbe sufficiente ad ottenere la sanatoria paesaggistica, se non si rispettano le regole.

Ricordando che sullo stesso tema, su Ingenio, ha di recente scritto la d.ssa. Elisabetta Righetti analizzando un'altra sentenza simile a quella del caso odierno, andiamo per ordine analizzando la pronuncia, che potete scaricare in fondo all'articolo.

L'opera edilizia

Il Consiglio di Stato deve pronunciarsi sul diniego di una Soprintendenza regionale all'autorizzazione paesaggistica in sanatoria per opere di sopraelevazione dell’immobile di un intero piano, costituita da un solaio di sottotetto con copertura in latero-cemento con conseguente creazione di nuovo volume, effettuata negli anni 1975-1976 in difformità dal titolo edilizio, per le quali è stata presentata domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 167 del D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42. 

Il vincolo paesaggistico sopravvenuto

Per quanto attiene il parere negativo della Soprintendenza, il Collegio non intende discostarsi da quanto statuito dalla stessa Sezione nella predetta sentenza del Consiglio di Stato con riferimento al vincolo paesaggistico sopravvenuto, condividendo in pieno alcuni principi normativi e cioè che: 

• il vincolo paesaggistico su un'area, ancorché sopravvenuto all'intervento abusivo, non resta privo di conseguenze sulla richiesta di sanatoria, dovendo l’autorità preposta alla tutela del valore paesistico valutare - sulla base di rilevazioni e di giudizi puntuali (Cons. Stato, Sez. VI, 4/2/2019, n. 853) - se la conservazione dell’opera risulti attualmente compatibile con la salvaguardia del bene protetto (Cons. Stato, Sez. VI, 7/5/2015, n. 2297; 17/1/2014, n. 231).
• indipendentemente dal fatto che l’abuso risulti sanabile dal punto di vista edilizio, la sanatoria potrà essere, dunque, concessa solo nel caso in cui i lavori eseguiti siano ritenuti compatibili con l’interesse paesistico tutelato;
• l’ordinanza di demolizione impugnata è adeguatamente motivata con riguarda al fatto che l’opera (soprelevazione di un ulteriore piano) è stata eseguita in assenza di titolo edilizio.

Tra l'altro, prosegue Palazzo Spada, il rilascio della licenza edilizia del 1975 e la coeva esecuzione delle opere con la stessa assentite non è sufficiente ad attribuire al proprietario il legittimo affidamento invocato. Difatti, è incontestato che parte dell’intervento realizzato non fosse coperto dal detto titolo abilitativo, con la conseguenza che la sanatoria, richiesta quando ormai l’area risultava gravata da vincolo paesaggistico, non poteva prescindere dall’acquisizione del giudizio di compatibilità da parte dell’autorità paesistica (in tal senso, Cons. Stato, Sez. VI, 9/10/2014, n. 5025).

In definitiva: in caso di sopravvenuto vincolo paesaggistico, contrariamente a quanto affermato dall’appellante, è comunque necessario acquisire il giudizio di compatibilità da parte dell’autorità paesistica, a maggior ragione se, come nel caso de quo, l’opera consistente nella soprelevazione di un ulteriore piano, costituente creazione di nuovo volume, è stata eseguita in assenza di titolo edilizio.

Vincolo paesaggistico e sanatoria: un rapporto particolare

Il Consiglio di Stato prosegue l'analisi sottolineando che l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza n. 20 del 1999, dopo aver passato in rassegna i contrastanti orientamenti all’epoca emersi in sede giurisprudenziale, ha rilevato come il vincolo paesaggistico su un’area, ancorché sopravvenuto all’intervento edilizio, non possa restare senza conseguenze sul piano giuridico, con la conseguenza che deve ritenersi sussistente l’onere procedimentale di acquisire il prescritto parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo in ordine all’assentibilità della domanda di sanatoria, a prescindere dall'epoca d'introduzione del vincolo, tale valutazione essendo funzionale all’esigenza di vagliare l'attuale compatibilità dei manufatti realizzati abusivamente con lo speciale regime di tutela del bene compendiato nel vincolo.

Il regime sanzionatorio e l'ordine temporale sanatoria - vincolo - autorizzazione paesaggistica

Risulta infondata, infine, anche la tesi secondo la quale non sarebbe applicabile il regime sanzionatorio di cui all’art. 167 del d.lgs. 42/2004 in caso di imposizione del vincolo successiva al periodo in cui l’immobile era stato costruito. 

Come correttamente rilevato dal Giudice di primo grado, costituisce orientamento univoco della giurisprudenza amministrativa ritenere che la tutela del valore paesaggistico si applichi non al momento della commissione dell’abuso, ma al momento della presentazione dell’istanza di sanatoria (cfr.: Cons. Stato VI, 21.5.2009 n. 3140; idem VI, 2.5.2007 n. 1917), in modo che deve ritenersi legittimo il diniego di autorizzazione paesaggistica in sanatoria, quando l’istanza sia stata presentata dopo l’entrata in vigore del vincolo, anche se riferita a interventi edilizi abusivi realizzati in precedenza. 

Contrariamente a quanto asserito dall’appellante non basta, pertanto, in caso di vincolo sopravvenuto all’esecuzione dell’opera abusiva, la c.d. doppia conformità urbanistica dell’immobile, in quanto indipendentemente dal fatto che l’abuso risulti sanabile dal punto di vista edilizio, la sanatoria potrà essere concessa solo nel caso in cui i lavori eseguiti siano ritenuti compatibili con l’interesse paesistico tutelato. 

Tra l'altro, il rilascio della licenza edilizia del 1975 e la contemporanea esecuzione delle opere con la stessa assentite non è sufficiente ad attribuire al proprietario il legittimo affidamento invocato, in quanto è incontestato che parte dell’intervento realizzato non è coperto dal predetto titolo abilitativo, con la conseguenza che la sanatoria, la quale è stata richiesta nel 2017 quando ormai l’area risultava gravata da 18 anni dal vincolo paesaggistico, non poteva prescindere dall’acquisizione del giudizio di compatibilità da parte dell’autorità paesistica (in tal senso, Cons. Stato, Sez. VI, 9/10/2014, n. 5025).

In definitiva: qui la sanatoria 'ordinaria' (urbanistica, ex art.36 del dpr 380/2001) non sarenne neppure stata possibile, ma anche quand'anche lo fosse stata, non sarebbe 'bastato' per ottenere anche quella paesaggistica (ex art.167 d.lgs. 42/2004).