Opere temporanee e opere permanenti: analisi di una differenza concettuale tradotta in numero

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Nella ormai articolata famiglia delle “Opere di Edilizia Libera” quelle “Temporanee” occupano una posizione specifica. E privilegiata.

Privilegiata perché la loro identificazione prescinde da analitiche descrizioni e interpretazioni di dettagli dimensionali o tipologie costruttive o di materiali.

Il loro unico elemento di identificazione è “il tempo” ovvero la permanenza sul territorio.

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Permanenza limitata nel tempo conseguente non alla durabilità dei materiali costitutivi ma alla funzione, che deve essere strumentale a qualcos’altro. Concetto di “funzionalità” che è diverso dal concetto di “pertinenza” che va invece ritenuto quale asservimento funzionale e permanente ad un edificio principale.

Qui si tratta di una “funzione” che deve essere di per sé temporanea e che, proprio per questa caratteristica, la rende l’opera non incidente sulla modificazione dell’uso del territorio e quindi sottratta alla valutazione di “conformità” alle norme urbanistiche e (quel che più interessa) sottratta al regime autorizzatorio (di permesso o di s.c.i.a.).

Ne consegue che, le opere temporanee, pur essendo indubbiamente opere di edilizia non hanno però rilevanza urbanistica.

Da sempre (da quando fu introdotto il regime delle licenza edilizia con la legge n. 1150/42) ci si era posti il problema se tutte le opere edilizie dovessero essere sottoposte a tale regime autorizzativo o alcune di loro per le caratteristiche intrinseche ne fossero esonerate.

La precedente individuazione dottrinale delle opere “precarie”….

Si è sempre ritenuto pacificamente, ad esempio, che le opere di manutenzione ordinaria fossero esenti da qualsivoglia preventivo regime autorizzativo e si era anche venuta consolidando la convinzione che opere di modesta consistenza potessero anch’esse esserne esonerate. Si era così configurata una categoria di opere cosiddette “precarie” in cui si riconosceva la loro ininfluenza urbanistica.

Intendendo per “precarie” le opere che stavano poco in sito.

Occorreva però individuare un criterio, una caratteristica, per codificare il concetto di precario e si pensò di individuarlo nella “caratteristiche costruttive”.

Così, di volta in volta, venivano ritenute precarie le “opere” realizzate con materiali poveri o prefabbricate (perché montabili e smontabli facilmente) e, come tali, di “facile rimozione”.

…. precarie o di “facile rimozione”

Il fatto che fossero di facile rimozione non garantiva poi che fossero effettivamente rimosse. La caratteristica fisico-costruttiva non era sufficiente, anzi col tempo ci si accorse che nel nostro Paese non c’è nulla di più stabile di ciò che è di “facile rimozione” per cui il concetto andava raffinato e precisato meglio.

Il Testo Unico dell’Edilizia ha cambiato criterio identificativo

Ci ha pensato il Testo Unico dell’Edilizia che all’articolo 3 lett. e5) ha voluto specificare che la “precarietà” che rende un’opera non incidente sul territorio non è individuabile in caratteristiche costruttive (la prefabbricazione o la facile rimozione), ma nel “tempo”.

Questa fu la rivoluzione concettuale della tipologia.

Recitava (e recita tutt’ora) il DPR 380/01 che sono da considerarsi “nuova costruzione”:

  • e.5) l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee o siano ricompresi in strutture ricettive all’aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico, in conformità alle normative regionali di settore;
    (così modificato dall'art. 52, comma 2, legge n. 221 del 2015)
  • e.7) la realizzazione di depositi di merci o di materiali, la realizzazione di impianti per attività produttive all'aperto ove comportino l'esecuzione di lavori cui consegua la trasformazione permanente del suolo inedificato;

E’ appena il caso di notare che tutte le elencazioni della lettera e) dell’articolo 3 hanno cercato di chiarire i più diffusi e ripetuti conflitti giurisprudenziali degli anni precedenti che spesso vertevano sul concetto di precarietà diversamente interpretato dalla giurisprudenza (amministrativa e penale) e nella pratica.

Il richiamo della lettera e5) al fatto che, se non temporanei, sono “nuova costruzione” anche i manufatti “leggeri” è un evidente richiamo alle elucubrazioni di precedente dottrina e giurisprudenza che si erano arrampicate sugli specchi per individuare le caratteristiche fisiche più idonee a classificare come “precari” i manufatti.

Con questo esplicito quanto generico riferimento alla “leggerezza” (evidentemente costruttiva) il Legislatore intende chiudere definitivamente quella stagione. D’ora in poi non saranno le caratteristiche fisico-strutturali a determinare la “precarietà” ma il fattore “tempo”.

Anzi si dovrà fare riferimento non più all’ambiguo termine di precario ma solo a quello di temporaneo.

L’innovazione concettuale del Testo Unico dell’Edilizia

Come si vede il concetto di “temporaneità” viene introdotto anche alla lettera e7) laddove qualifica come nuova costruzione anche i depositi di materiali (ancorché senza edifici) se sono permanenti (cioè non temporanei).

Questa diventa dunque la “chiave di lettura” dell’incidenza delle opere sul piano urbanistico-edilizio. Le opere possono essere anche “leggere” ma se sono permanenti incidono sull’assetto del territorio e sono costruzioni.

Per contro, in base al principio di residualità con cui si identificano le categorie di opere edilizie, le opere temporanee non sono neppure “costruzioni”. Sono opere edilizie sì, ma non “costruzioni”.

Ciò che è temporaneo (e ad un certo punto sparisce perché viene rimosso) non altera l’uso del territorio ! questa è l’innovazione del DPR 380/01.

Il principio pareva originale, semplice e inequivocabile. Ed in effetti lo è: è un principio che qualifica se l’opera è o no una costruzione non in base alla temporaneità intrinseca dell’opera stessa ma in base alla temporaneità della sua finalità.

È la finalità che qualifica l’opera: Se la finalità è temporenea l’opera è temporanea.

E qui sta la differenza. E fors’anche la difficoltà interpretativa. Perché la durata della finalità è variabile in funzione della finalità stessa e non è un dato assoluto.

Il che non vuol dire che sia discrezionale; più semplicemente che non è un dato univoco per tutte le situazioni.

Basterà far l’esempio delle cosiddette “casematte” di cantiere; penso che saremo tutti d’accordo che sono funzionali alla realizzazione di un”altro” manufatto, che saranno rimosse (smontate o demolite) al completamento dell’”altro” manufatto e che di per sé non alterano l’assetto del territorio. Quale debba essere la loro “durata” dipende dall’“altro” manufatto. Ovvero dall’esigenza cui rispondono. Che certamente è temporanea, ma non per questo uguale per tutti i manufatti permanenti da costruire (e, forse, neppure predeterminabile in modo certo all’inizio dei lavori).

Ma i tecnici sono persone concrete alla ricerca di certezze ….. che credono di trovare nei numeri

E così hanno chiesto a gran voce al Legislatore di fissare in un numero il “concetto” di temporaneità credendo in questo di trovare pace e uniformità interpretativa a fronte delle diversificate durate dei periodi di temporaneità legate alle diverse finalità di volta in volta perseguite.

Nulla di più sbagliato sotto il profilo concettuale (non si può ridurre un “principio” a “numero”) e nulla di più effimero. Che ha portato a conseguenze non risolutive o addirittura controproducenti.

Infatti fu così che nel 2010 con una prima modifica dell’articolo 6 del DPR 380/01 che elenca le “opere di edilizia libera” (poi sempre confermata nelle modifiche successive) si è detto che le opere temporanee (ancorché atte a soddisfare esigenze “contingenti e temporanee”) sono eseguibili senza titolo se, e solo se, la loro permanenza è di non più di novanta giorni (diconsi 90).

Il che non smentisce il “principio” che oltre i 90 giorni possano ancora essere considerate concettualmente temporanee, ma svincola la caratteristica di temporaneità dall’esenzione dal titolo.

Ma di quale titolo ?

A prima vista, ai sensi dell’articolo 3 lett.e5) – sul quale non incide la limitazione temporale dei novanta giorni – dovremmo continuare a considerare tali opere comunque temporanee e, quindi, “non costruzioni”; è anche vero però che - per il principio di residualità che regge la lettera e) dell’articolo 3 - diventano “costruzioni” per il semplice fatto di non poter essere inquadrate nelle precedenti lettere da a) a d) - che sono riferite all’edilizia esistente (come già disciplinava l’articolo 31 della legge n.457/78).

Dobbiamo fare un doppio salto mortale interpretativo per capire cosa sono.

Non essendo pre-esistenti sono (anzi diventano) giocoforza “nuova costruzione” (dunque la modifica dell’articolo 6 del Testo Unico dell’Edilizia incide implicitamente anche sull’articolo 3). E per esse l’unico titolo ammesso è il permesso.

da zero a cento.

Con la (sgradevole) conseguenza che le opere temporanee non rimosse, al novantunesimo giorno diventano “nuova costruzione” e – come tali soggette a permesso – per cui diventano abusive in assenza di permesso con le conseguenti sanzioni demolitorie (per l’immobile) e penali (per i responsabili dell’abuso).

La giurisprudenza non ha dato tregua sul punto; ma non ha avuto difficoltà ad interpretare (non c’era nessuna novità), ha solo pedissequamente applicato la legge.

L’aver ridotto un concetto a numero dà queste certezze: il termine e la sanzione, o, se si preferisce, la certezza della sanzione al termine.

Forse non era quello che si cercava. E neppure la soluzione funzionale ai casi reali. Anche perché sotto il profilo dell’equità non risponde alla tollerabilità introdotta dal “principio”: se si voleva salvaguardare la temporaneità delle “esigenze” la durata doveva essere variabile in funzione di queste ultime.

Le casematte di cantiere dovrebbero insegnare.

Ma il tema delle opere temporanee è ampio e merita ulteriori approfondimenti. 


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