Costruzioni in zone sismiche: i mancati controlli preventivi in Calabria sono anticostituzionali

Corte Costituzionale: l’esenzione dalla verifica ex ante dei progetti di "elementi non strutturali" per le costruzioni in zona sismica viola l'art.117 comma 3 della Costituzione, sotto il profilo del governo del territorio e della protezione civile

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La normativa della Regione Calabria che sottrae gli interventi edilizi in zone sismiche dal controllo preventivo previsto dagli artt. 65, 93 e 94 del dpr 380/2001 va contro gli orientamenti costituzionali e pertanto è 'fuori-legge'.

Lo ha affermato la Corte Costituzionale nella sentenza 264/2019, che rappresenta un buon 'vademecum' in materia di vigilanza sulle costruzioni in zone sismiche. Queste le norme dichiarate off limits:

  • articolo 7, comma 1, lettera b, della legge regionale 37/2018 che, nel riformulare l'articolo 6 della legge regionale 37/2015 (Procedure per l'esecuzione di interventi di carattere strutturale e per la pianificazione territoriale in prospettiva sismica), aveva stabilito che le verifiche preventive sulla conformità degli interventi edilizi alla normativa sismica non dovevano riguardare «la progettazione degli elementi non strutturali e degli impianti, salvo le eventuali interazioni con le strutture, ove la progettazione debba tenerne conto»;
  • articolo 2 , comma 1, lettera c), della legge regionale 53/2018 che, nel riformulare ulteriormente l'articolo 6, della legge regionale 37/2015, aveva aggiunto il periodo in conformità a quanto previsto dalle norme tecniche per le costruzioni di cui all’art.52 del Dpr 380/2001. Norma che, secondo la relazione illustrativa del disegno di legge, sarebbe stata necessaria «per scongiurare una qualsivoglia sovrapposizione con la normativa statale di riferimento».

Costruzioni in zone sismiche: cosa dice la legge statale

Secondo il presidente del Consiglio dei Ministri la norma oggetto di censura, modificando il comma 3 dell’art. 6 della legge Regione Calabria 31 dicembre 2015, n. 37 (Procedure per l’esecuzione di interventi di carattere strutturale e per la pianificazione territoriale in prospettiva sismica), incide sulla disciplina della vigilanza sulle costruzioni in zone sismiche, che prescrive l’effettuazione, da parte del competente servizio tecnico regionale, di verifiche preventive sulla regolarità formale degli interventi edilizi e sulla conformità degli stessi alle vigenti norme tecniche per le costruzioni, ai fini del rilascio dell’atto autorizzativo o di diniego ai sensi della normativa sismica; intervenendo su detta previsione, la norma impugnata prescrive che tali verifiche non debbano riguardare "la progettazione degli elementi non strutturali e degli impianti, salvo le eventuali interazioni con le strutture, ove la progettazione debba tenerne conto".

Per questo, la norma va contro i principi fondamentali contenuti nella legislazione statale, ed in particolare con gli artt. 65, 93 e 94 TUE che impongono verifiche preventive sull’intero territorio nazionale in relazione agli interventi edilizi da realizzare in località sismiche; da qui la denuncia di un contrasto della norma impugnata con l’art. 117, terzo comma, della Costituzione, nelle materie di legislazione concorrente della «protezione civile» e del «governo del territorio».

Consulta: non si possono sottrarre all'autorizzazione sismica alcune parti progettuali

Secondo la consolidata giurisprudenza della Consulta (da ultimo, sentenza n. 246 del 2019; si vedano anche le sentenze n. 60 del 2017, n. 167 del 2014 e n. 300 del 2013), la disciplina degli interventi edilizi in zona sismica è riconducibile all’ambito materiale del «governo del territorio», nonché a quello relativo alla «protezione civile» per i profili concernenti la tutela dell’incolumità pubblica. In entrambe le materie, di potestà legislativa concorrente, spetta allo Stato fissare i principi fondamentali.

Per la Corte, assumono la valenza di principio fondamentale nelle acennate materie le disposizioni contenute nel t.u. edilizia che prevedono determinati adempimenti procedurali, ove questi ultimi rispondano ad esigenze unitarie, particolarmente pregnanti di fronte al rischio sismico.

Fra tali disposizioni, assume primario rilievo il disposto dei parametri evidenziati dal Presidente del Consiglio dei ministri, ed in particolare dell’art. 93, comma 1, del t.u. edilizia – in forza del quale «nelle zone sismiche chiunque intenda procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, è tenuto a darne preavviso scritto allo sportello unico, che provvede a trasmetterne copia al competente ufficio tecnico della regione, indicando il proprio domicilio, il nome e la residenza del progettista, del direttore dei lavori e dell’appaltatore» – e dell’art. 94, comma 1, t.u. edilizia, a mente del quale nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità, «non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione».

Si tratta, di fatto, delle autorizzazioni in zona sismica che, per la Consulta, costituiscono espressione evidente, alla pari degli altri parametri interposti indicati dal
ricorrente, dell’intento unificatore che informa la legislazione statale, in tal senso orientata alla tutela dell’incolumità pubblica, che «non tollera alcuna differenziazione collegata ad ambiti territoriali» (sentenze n. 232 del 2017 e n. 272 del 2016).

Pertanto le norme impugnate si pongono in contrasto con i richiamati principi fondamentali laddove sottraggono all’autorizzazione preventiva alcune parti progettuali degli interventi edilizi.

Le nuove NTC 2018 e lo Sblocca Cantieri non cambiano nulla

Il legislatore calabrese, si legge, ha ricondotto la propria scelta di sottrarre alcuni interventi dalle verifiche preventive di conformità sismica. Ma le NTC 2018 mantengono quale elemento distintivo fra le categorie di interventi edilizi quello dell’idoneità degli stessi ad arrecare pericolo per l’incolumità delle persone, ovvero un criterio affatto diverso da quello preso in considerazione dal legislatore regionale.

Infatti, al paragrafo 7.3.6, specificano che «la capacità degli elementi non strutturali, compresi gli eventuali elementi strutturali che li sostengono e collegano, tra loro e alla struttura principale, deve essere maggiore della domanda sismica corrispondente a ciascuno degli stati limite da considerare» e che «le verifiche degli elementi non strutturali si effettuano in termini di funzionamento e stabilità», in termini che non delineano alcuna attenuazione delle necessarie cautele in ambito sismico.

Per quel che riguarda le modifiche intervenute, successivamente alla proposizione dei ricorsi, sulla disciplina statale degli interventi edilizi in zone sismiche, per effetto dell'entrata in vigore del DL 32/2019 cd. Sblocca Cantieri, che introdotto l’art. 94-bis del TU Edilizia, rubricato «Disciplina degli interventi strutturali in zone sismiche», la Regione Calabria sostiene che il mutamento del quadro normativo statale di riferimento determinerebbe il sostanziale venir meno del contrasto denunciato dal ricorrente.

La norma - come approfondito dettagliatamente su Ingenio - va a toccare la discipilina delle autorizzazioni sismiche distinguendo fra diverse categorie di interventi edilizi, sulla base del fatto che gli stessi siano «rilevanti», «di minore rilevanza» o «privi di rilevanza» nei riguardi della pubblica incolumità; a tale distinzione la norma fa poi corrispondere una diversa disciplina del relativo procedimento autorizzatorio, che, in particolare, esenta dall’autorizzazione preventiva gli interventi «di minore rilevanza» o «privi di rilevanza».

Per l’individuazione specifica delle diverse tipologie di intervento, la norma statale rimanda alla definizione di linee-guida con apposito decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, specificando che, nelle more, le Regioni potranno «confermare le disposizioni vigenti», salva la necessità di adottare, una volta emanate le linee-guida, «specifiche elencazioni di adeguamento». Allo stato, le linee-guida non sono ancora state definite.

In realtà - dice la Corte Costituzionale - non cambia nulla, visto che a prescindere da ogni considerazione sul possibile rilievo di mutamenti sopravvenuti del parametro interposto, la modifica della legge statale mantiene invariati i profili di disallineamento già rappresentati rispetto alle leggi regionali impugnate. Non vi è alcuna coincidenza fra il criterio di differenziazione degli interventi adottato dal legislatore statale, che si fonda sull’idoneità degli stessi ad arrecare nocumento all’incolumità pubblica, e quello adottato dal legislatore regionale, basato sull’incidenza del progetto sugli elementi strutturali della costruzione.

Tra l'altro, l’art. 94-bis del t.u. edilizia è riferito ai soli interventi strutturali; le disposizioni impugnate, invece, intendono sottrarre alle verifiche preventive in ambito sismico gli interventi non strutturali (ovvero, fra gli altri, e come prima rilevato, quelli relativi agli impianti che non presentano interazioni con la struttura degli edifici) e perciò una categoria di interventi estranea in radice al campo di applicazione della norma.

In definitiva, deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, comma 1, lettera b), della legge reg. Calabria n. 37 del 2018 – limitatamente alla parte in cui introduce il comma 3-ter, lettera b), dell’art. 6 della legge reg. Calabria n. 37 del 2015, – e dell’art. 2, comma 1, lettera c), della legge reg. Calabria n. 53 del 2018.

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